I GSK 1480/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 940/18 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. z siedzibą w R.na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 940/18 oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów prawa materialnego a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie : 270 274,14 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ administracji oraz poparcia tego ustalenia przez Sąd , działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych , w których działanie strony - Skarżącego kasacyjnie oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach . Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez nie stosowanie w poszczególnych latach sankcji , co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego - dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości , jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli" b) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. z późn. zm.) poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od Skarżącej Spółki za lata 2012-2014 Zarzut nie zastosowania norm art. 2 Konstytucji oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy przyjęcia przez Sąd ustaleń organów , że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony, (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez Sąd czynnego udziału organu administracji publicznej , który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe , mając wiedzę o stanie faktycznym , jakim były powiązania podmiotów , gdyż fakty o tej samej siedzibie , tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych oraz składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia . W ocenie skarżącej Wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach . W efekcie Sąd poparł uznanie organu działania strony w złej wierze , oraz stwierdził brak winy organu ,co stanowi jednocześnie podstawę do podważenia spełnienia przez Stronę przesłanek , które wynikają z przepisów wskazanych w punkcie b (punktu 1-go skargi) Nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ : 2) norm postępowania tj. – Art. 77 i 81 k.p.a. w związku z art. 21 ust 1 -3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2016, poz. 1387, z późn. zm. poprzez to , że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym , że organ ustalił działanie strony w złej wierze , biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie , która według ustaleń z roku 2016 stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia , które wprost w podstawowym dowodzie postępowania , jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności , których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną Sądu w tej sprawie, stanowią naruszenie powołanych przepisów . Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie był skuteczna. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). W skardze kasacyjnej, Skarżąca formułując zarzuty, w istocie zarzuca, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji dotyczących płatności od roku 2009, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania prawa do płatności rolnośrodowiskowych oraz wskazujących , że nie działał ona w złej wierze występując o płatności. Podkreślić w związku z tym należy, ze Skarżąca nie wskazała i nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez Skarżącą, że nie powinna ona zwracać płatności za lata 2012-2014, bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy niekwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego tworzących klauzulę przeciwdziałającą tworzeniu tzw. sztucznych warunków. Skarżąca przy tym akceptowała fakt, iż przyznanie płatności było wynikiem błędu w nadzorze, co zostało ujawnione w toku kontroli EFPROW. W tym stanie rzeczy nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący na niezebranie i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc naruszenie § 1 tego przepisu (brak wskazania w tej mierze w skardze kasacyjnej). Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany. Podkreślić bowiem należy, że Skarżąca winna wskazać, na czym to naruszenie polegało, w przeciwnym razie ocena zasadności tego zarzutu nie jest w ogóle możliwa. Natomiast warunek przytoczenia uzasadnienia na poparcie wskazanego zarzutu nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera wywodów w tym względzie, bądź zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się intencji strony, czy formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek żądania zwrotu pobranych za lata 2012-2014 w sytuacji gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich, działała w dobrej wierze, a winę za ich wypłatę może ponosić jedynie organ. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, żądanie zwrotu pobranych płatności naruszałby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej. Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy należy uznać prymat zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasady legalizmu i praworządności. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od Skarżącej Spółki za lata 2012-2014. Podkreślenia wymaga, że art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 reguluje zwrot nienależnie pobranych płatności. Art. 5 ust.3 rozporządzenia wskazuje, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W rozstrzyganej sprawie prawidłowo ustalono, że doszło do stworzenia sztucznych warunków polegających m.in. na stworzeniu wadliwego mechanizmu funkcjonowania legalnie powołanych podmiotów. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji wadliwość działania stworzonego systemu miała charakter intencyjny, przemyślany i zorganizowany przez obejście prawa, polegające na sprzeniewierzeniu się celom i zasadom uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przewidziany tym przepisem brak obowiązku zwrotu nienależnej płatności w przypadku pomyłki właściwego organu odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu. Można mówić o pomyłce, gdy błąd odnosi się do konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. W rozpoznawanej sprawie, sztuczne warunki dotyczą zewnętrznej, zorganizowanej sfery działania wielu podmiotów, w dłuższym okresie czasu, na szerokim obszarze terytorialnym, w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków. W tych warunkach, nie może być mowy o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, by stwierdzić i ocenić wadliwość funkcjonowania stworzonego systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszej perspektywie czasowej. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co potwierdza, iż podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W tych okolicznościach nie ma więc podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania wniosków na 2012r., 2013 i 2014r. stanowi pomyłkę właściwego organu. Kolejną przesłanką uzasadniającą brak obowiązku zwrotu pobranej płatności jest to, by błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W ramach stworzonego przez skarżącego zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów w celu obejścia przepisów prawa nie może być mowy o błędzie. Działania skarżącego stanowiły znamiona zasady przebicia zasłony korporacyjnej (piersing the corporate veil), które nie mogą być rozpatrywane w kategoriach błędu. U podłoża nadużycia formalnej odrębności spółek prawa handlowego leży świadomość i celowość działania. W tych okolicznościach niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący błędnego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. a w konsekwencji ustalenie płatności nienależnej do zwrotu było prawidłowe, gdyż nie było podstaw do zastosowania ust. 3 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).