I OZ 7/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt: I SA/Po 750/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Wojewody W. z dnia 21 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt: I SA/Po 750/21 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody W. z dnia 21 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Sąd stwierdził, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia tego wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, tymczasem skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek, które dawałyby podstawę do zastosowania środka ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podniósł jedynie, że jej wstrzymanie jest zasadne ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym nie przedstawił argumentacji pozwalającej na przyjęcie, że spełnione są przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu wniosku powinny zostać przywołane konkretne okoliczności dotyczące sytuacji skarżącego, które przekonywałyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i jednocześnie miałyby potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Na powyższe postanowienie L. C. wniósł zażalenie, wskazując, że powszechnie wiadomo, że posadowienie urządzeń infrastruktury elektroenergentycznej na nieruchomości ograniczy możliwości jej wykorzystania i będzie wiązało się z tolerowaniem właściciela sieci na nieruchomości, nadto spowoduje spadek wartości nieruchomości oraz negatywnie wpłynie na estetykę. O tym jakie skutki będzie miało wykonanie decyzji skarżący pisał w pismach w toku postepowania przed organem oraz na 3 stronie skargi na decyzję Wojewody W. z dnia 5 marca 2021 r. Ponadto skarżący podniósł, że Sąd nie odniósł się do okoliczności niedoręczenia mu przez Wojewodę odpowiedzi organu na odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z akt sprawy, w skardze na decyzję Wojewody W. z dnia 21 lipca 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji w całości, ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podnosząc, że zostało wstrzymane wykonanie decyzji Wojewody z dnia 5 marca 2021 r. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, a skoro tak, to brak jest podstaw do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powoduje, że zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Co do zasady warunkiem pozytywnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jest wskazanie na zaistnienie okoliczności uprawdopodabniających zaistnienie niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji, przy czym pamiętać należy o tym, że skutki te należy wiązać z sytuacją, w której w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostałaby uchylona. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została zatem powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (z wyjątkiem wskazanym w tym przepisie nie mającym znaczenia w rozpatrywanej sprawie). Sąd administracyjny oceniając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest obowiązany badać go z uwzględnieniem argumentów w nim podniesionych, ale jednocześnie w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy argumentacja wniosku do okoliczności tych nawiązuje. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może w takich sytuacjach pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do oceny wniosku, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego w tego rodzaju sytuacjach poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienia NSA z: 30 listopada 2010 r., II FZ 558/10, Lex 742616; 30 listopada 2010 r., II FZ 557/10, Lex 742615; 13 października 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel, Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego z 2011 r., nr 2, s. 46-47; P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA z 2010 r., nr 4, s. 36-48; T. Woś w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 434-437 wraz z cytowanym tam orzecznictwem i literaturą). Za interpretacją, zgodnie z którą Sąd powinien również uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności przemawia również treść art. 61 § 4 p.p.s.a., wyposażającego sąd w kompetencje do zmiany lub uchylenia postanowień w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydanych na podstawie art. 61 § 2 i 3, w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Z tego przepisu wypływa wniosek, że sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu – a więc i bez wniosków strony – okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu. Sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, także rozważając z urzędu, czy nie zachodzą okoliczności mające wpływ na przedstawiony wniosek. Powyższe założenia nie powodują oczywiście, że wnioskodawca zwolniony jest z powołania we wniosku okoliczności wskazujących w jego ocenie na konieczność uwzględnienia wniosku. Powołane we wniosku okoliczności mają niebagatelny wpływ na podejmowane przez Sąd rozstrzygnięcie. Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że zostało wstrzymane wykonanie decyzji Wojewody z dnia 5 marca 2021 r. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, co uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji obecnie zaskarżonej. Jakkolwiek w niniejszej sprawie Sąd nie odniósł się do tej okoliczności oraz oparł się wyłącznie na twierdzeniu, że skarżący nie wykazał okoliczności wskazujących na potrzebę wstrzymania wykonania decyzji, zaskarżone postanowienie, mimo pominięcia powyższej kwestii w uzasadnieniu, odpowiada prawu. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego aktu należy mieć na względzie także przedmiot sprawy, w której została złożona skarga, przy czym ustalenie, czy szkoda jest szkodą znaczną, bądź czy skutki są trudne do odwrócenia, jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazywanej przez skarżącego okoliczności, że wykonanie decyzji Wojewody W. z dnia 5 marca 2021 r. o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało wstrzymane, wyjaśnić należy, że błędnie skarżący uznaje, że fakt ten jednoznacznie wpływa na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu nieruchomości ma umożliwić rozpoczęcie prac inwestycyjnych, niezależnie od zaskarżenia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją Wojewody W. z dnia 21 lipca 2021 r. zezwolono Spółce E. S.A. Oddział w G. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości będącej własnością L. C., w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "[...]", w zakresie zgodnym z decyzją Wojewody W. dnia 5 marca 2021 r., znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) dalej u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – jest wydawana na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powoduje wstrzymanie jej wykonania z urzędu. Wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. może zaś zostać dokonane na wniosek. Oznacza to przede wszystkim, że wstrzymanie wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie przesądza o konieczności wstrzymania decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości. Wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być dokonane na zasadach ogólnych przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem: 1) na wniosek skarżącego, 2) jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub 3) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Oceniając zatem wyłącznie przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zażalenia. Na względzie należało mieć konieczność wyważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego, jaki stanowił podstawę decyzji wydanych w oparciu o art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Inwestycja modernizacji sieci energetycznej ma związek z bezpieczeństwem energetycznym i - w konsekwencji - bezpieczeństwem osób i mienia na obszarze, na którym inwestycja ma dostarczać energię elektryczną. Mając na względzie powyżej ujęte rozważania, zaakcentować należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu następuje wyjątkowo. Sąd powinien uwzględniać interesy wszystkich uczestników postępowania, wyważając racje indywidualne i zbiorowe. Podkreślić trzeba, że przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1648/15, z 25 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2967/12, z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2518/16 oraz z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 64/19). Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może następować bez wzięcia pod uwagę realizacji celów nadrzędnych, jakimi są, co do zasady, inwestycje celu publicznego. Mając na względzie podnoszone przez skarżącego okoliczności oraz uwzględniając charakter inwestycji oraz obowiązki inwestora płynące z art. 124 ust. 4 u.g.n. i regulacje odszkodowawcze, stwierdzić trzeba, że nie zachodziły podstawy do uznania zażalenia za uzasadnione. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie było bowiem sprzeczne z prawem. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.