I OSK 1404/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 106/13 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 28 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 106/13, oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] listopada 2012 r. Starosta Kwidzyński, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) – dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia", oraz art. 104 K.p.a., uznał M.K. za osobę bezrobotną od dnia 5 października 2012 r. oraz odmówił jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że M.K. (dalej: "skarżąca") w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. spełniała wymogi z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia niezbędne do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie stwierdził, że skarżąca udokumentowała, iż w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania umowy uaktywniającej, w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie nie wyższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Stosownie do przepisu art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia od tego rodzaju umowy pracodawca nie odprowadza składki na Fundusz Pracy. Zatem nie został spełniony warunek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W odwołaniu skarżąca podniosła, że decyzja nie została właściwie uzasadniona, a nadto naruszono w niej: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, art. 50 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Podkreślił, że powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji uprawnień do uznaniowego rozstrzygania o prawie do zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymogów art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia niezbędnych do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, a przypadającym w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy. Okres świadczenia pracy na podstawie umowy uaktywniającej – z uwagi na brak podstawy wymiaru składki na Fundusz Pracy (składki nie były opłacane, gdyż nie ma obowiązku, ani możliwości dobrowolnego opłacania tych składek) – nie może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie organu pierwszej instancji spełnia zasadnicze wymogi określone przepisami prawa, rozstrzygnięcie jest prawidłowe co do meritum, a zarzuty strony są niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona domagała się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: ‒ art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia poprzez odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że skarżąca spełnia kryteria opisane we wskazanym przepisie; ‒ art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, że zasiłek dla bezrobotnych nie przysługuje skarżącej z uwagi na fakt, iż pracodawca w okresie trwania umowy uaktywniającej nie opłacał za skarżącą składek na Fundusz Pracy, podczas gdy wskazane przepisy wprowadzają zwolnienie z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy osób świadczących pracę w ramach umowy uaktywniającej, a jednocześnie brak jest uregulowania, które pozwalałoby pracodawcy na dobrowolne opłacanie tych składek; ‒ art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że skarżąca nie z własnej woli pozostaje bez pracy, nie posiada innych środków utrzymania, a nadto spełnia kryteria do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia, co stanowi przejaw dyskryminacji w życiu społecznym oraz gospodarczym i godzi w zasadę równego traktowania przez władze publiczne. Uzasadniając zarzuty skarżąca stwierdziła, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczyła usługi na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Ponadto w stosunku do skarżącej nie zachodziła żadna negatywna przesłanka do przyznania zasiłku dla bezrobotnych wymieniona w art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z ustawą o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, za skarżącą, w okresie trwania umowy, składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne opłacał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a podstawę wymiaru składek stanowiło minimalne wynagrodzenie za pracę. W swojej argumentacji skarżąca zwróciła szczególną uwagę na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, który w jej ocenie nie wymaga dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych faktycznego opłacania składek na Fundusz Pracy. W przepisie jest jedynie mowa o wymogu w postaci wysokości podstawy wymiaru składek, jaką jest minimalne wynagrodzenie. Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz ustawa o promocji zatrudnienia nie dają możliwości dobrowolnego uiszczenia składki na Fundusz Pracy, co w sytuacji przyjęcia konieczności odprowadzania tej składki w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowi dyskryminację osób świadczących usługi w ramach umowy uaktywniającej w stosunku do osób świadczących usługi w ramach zlecenia, czy innych umów o świadczenie usług. Zdaniem skarżącej interpretacja przepisów ustawy o promocji zatrudnienia przyjęta przez organy godzi w konstytucyjne prawa jednostki zagwarantowane w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. 28 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał powołany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącą uprawnień do zasiłku, było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu wykonywania umowy, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Sąd nie podzielił zaprezentowanego w skardze stanowiska, że dyspozycja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nie wymaga dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych faktycznego opłacania składek na Fundusz Pracy. Zdaniem Sądu w powyższym przepisie jest mowa jedynie o wymogu w postaci wysokości podstawy wymiaru składek. Fakt, że ustawodawca nie wskazał w tym przepisie wprost na wymóg opłacania składek na Fundusz Pracy nie oznacza, że taki obowiązek nie istniał i że tym samym nie uzależnił od jego wykonania uzyskania prawa do zasiłku. Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy wynika z art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, w którym wymienione zostały podmioty zobowiązane do odprowadzania składek. Ustawodawca konstruując art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia nie musiał zatem ponownie wskazywać wprost na ten obowiązek, potwierdzeniem zaś istnienia takiego obowiązku w każdym przypadku jest odwołanie się do podstawy wymiaru składek na Fundusz. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Nianią jest osoba fizyczna sprawująca opiekę nad dziećmi na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zwanej dalej "umową uaktywniającą" ( art. 50 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). W art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nałożono obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy na osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz za osoby z nimi współpracujące, z wyłączeniem osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W ocenie Sądu z powyższych przepisów wynika, że nianie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie zostały zobowiązane do uiszczania składek na Fundusz Pracy, jednocześnie nie mogą takich składek opłacać dobrowolnie i tym samym nie mogą uzyskać prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zniesienie wymogu opłacania składek na Fundusz Pracy za osoby wykonujące pracę na podstawie umowy uaktywniającej, bez prawa otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych, było celowym działaniem ustawodawcy. W przypadku niań świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej i zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, ustawodawca nie wprowadził regulacji umożliwiającej zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych – wynika to z literalnego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia. Najczęściej łączy się to, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, z odmową przyznania takim osobom prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z czym skarżąca się nie zgadza. Odnosząc się do zarzutu skargi, że przyjęta przez organy interpretacja mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia godzi w konstytucyjne prawa jednostki zagwarantowane w art. 32 ust. 1 oraz w art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd stwierdził, że dokonana przez organ wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nie prowadzi do wyników, które są sprzeczne z przepisami Konstytucji RP, w tym wskazanymi przez skarżącą w skardze. Stosownie do treści art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja, regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego, przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy – w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przybiera ono postać zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd zauważył, że ustawodawca wychodząc naprzeciw postulatom tworzenia warunków dla rozwoju zróżnicowanych form opieki nad małymi dziećmi i poprawy standardów funkcjonowania placówek opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, jak też wsparcia rodziców m.in. w procesie wychowywania dzieci, wprowadził w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 różne rodzaje opieki nad dziećmi, w tym wykonywanie takiej opieki przez nianie na podstawie umowy uaktywniającej. W przypadku umowy uaktywniającej za nianię składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz na ubezpieczenie zdrowotne opłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych – od podstawy stanowiącej kwotę nie wyższą niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). Rodzic płaci takie składki jedynie od podstawy stanowiącej kwotę nadwyżki nad kwotą minimalnego wynagrodzenia (art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Z powyższego wynika, że w przypadku niań składki na ubezpieczenia społeczne w wysokości, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o promocji zatrudnienia, nie są opłacane przez pracodawcę lub bezpośrednio przez nie same, lecz przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Państwo przejmując na siebie obowiązek opłacania ww. składek, jednocześnie uniemożliwiło nianiom uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych pozbawiając je możliwości opłacania składek na Fundusz Pracy. Jak stwierdzono wyżej zabieg ten był celowy i w ocenie Sądu uzasadniony. Nie miałoby bowiem żadnego aksjologicznego uzasadnienia przyjęcie rozwiązania, w którym uzyskiwałyby prawo do zasiłku osoby, za które państwo opłaca składki na ubezpieczenie społeczne, co w przypadku innych bezrobotnych nie ma przecież miejsca. Właśnie takie rozwiązanie godziłoby w konstytucyjną zasadę równości, bowiem wprowadzałoby nieuzasadnione przywileje dla osób świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej. Zdaniem Sądu, nie można uznawać sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się skarżącą, za jednakową z sytuacją innych podmiotów, o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Sąd I instancji zauważył również, że wprowadzenie w ustawie o promocji zatrudnienia takiego rozwiązania nie powoduje, że osoby opiekujące się małymi dziećmi zostały w ogóle pozbawione możliwości uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Osoby takie mogą bowiem świadczyć tego rodzaju usługi na różnych zasadach np. jako zarejestrowaną działalność gospodarczą, czy też za pośrednictwem agencji opiekunek. Jako, że łączy się to z koniecznością uiszczania w odpowiedniej wysokości składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, osoby świadczące usługi w takich formach, po spełnieniu przesłanek nabycia prawa do zasiłku, będą mogły go uzyskać. Stwierdził, że niemożność uzyskania przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest konsekwencją dokonanego przez nią wyboru formy, w jakiej świadczyła opiekę nad dziećmi. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej M.K. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej nie należy się zasiłek dla bezrobotnych, podczas gdy spełnia ona kryteria wymienione w tym przepisie; 2) art. 51 ust. 1, 2 i 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli ustawodawca w tym przepisie nie wprowadził obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, a nadto brak jest możliwości dobrowolnego opłacania tych składek, to jest to równoznaczne z celowym pozbawieniem niań zatrudnionych na podstawie umowy uaktywniającej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. 3) art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozbawienie niań prawa do zasiłku dla bezrobotnych było celowym działaniem ustawodawcy, podczas gdy przepis ten wprowadza jedynie zwolnienie niań z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, a jednocześnie żaden przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czy ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie wprowadzania zakazu uzyskania przez nianie zasiłku dla bezrobotnych; 4) art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w przyjęciu zasadności odmowy przyznania M.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że nie z własnej woli pozostawała bez pracy, nie posiadała innych środków utrzymania, a nadto spełniała kryteria do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co stanowi przejaw dyskryminacji M.K. w życiu społecznym oraz gospodarczym i godzi w zasadę równego traktowania przez władze publiczne. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy p.p.s.a.); Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile na rozprawie nie zostanie przedłożony spis kosztów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia "umowa uaktywniająca" jest umową o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia. Zwróciła uwagę, że powyższa ustawa nie przewiduje możliwości dobrowolnego odprowadzania składek na Fundusz Pracy przez ubezpieczonego lub rodziców dziecka. Jednakże dyspozycja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nie wymaga dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych faktycznego opłacania składek na Fundusz Pracy, gdyż w tym przepisie jest jedynie mowa o wymogu w postaci wysokości podstawy wymiaru składek, jaką jest minimalne wynagrodzenie. Gdyby ustawodawca przyjął, iż warunkiem niezbędnym dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest faktyczne "opłacenie" składki na Fundusz Pracy, to winien jasno sprecyzować przepis w tym zakresie. Jednocześnie, mając na względzie treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia stwierdziła, że nie ma podstaw do twierdzenia, że pozbawienie niań prawa do zasiłku było celowym działaniem ustawodawcy. Podkreśliła, iż zakres podmiotowy osób, którym nie przysługuje prawo do zasiłku wynika wprost z art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia. W przepisie tym brak jest uregulowania dotyczącego niań, które wykonywały pracę w ramach umowy uaktywniającej. Zatem w stosunku do skarżącej nie zachodzi żadna negatywna przesłanka do przyznania zasiłku dla bezrobotnych Dodatkowo skarżąca podniosła, że po zakończeniu wykonywania pracy w ramach umowy uaktywniającej pozostała bez pracy nie z własnej winy. W związku z tym posiada zagwarantowane konstytucyjnie prawo do zabezpieczenia społecznego na równi z innymi obywatelami, którzy świadczyli usługi w ramach innych umów cywilnoprawnych, z którymi umowa uaktywniająca została zrównana. Podkreśliła, iż ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 nie daje możliwości dobrowolnego uiszczenia składki na Fundusz Pracy, co w sytuacji przyjęcia konieczności odprowadzania tej składki w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jawi się jako dyskryminacja osób świadczących usługi w ramach umowy uaktywniającej w stosunku do osób świadczących usługi w ramach zlecenia, czy innych umów o świadczenie usług. Ponadto skarżąca stwierdziła, że fakt opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych za nianię świadczącą opiekę w ramach "umowy uaktywniającej" nie może stanowić skutecznej podstawy do odmowy przyznania jej po zakończeniu umowy prawa do zasiłku, gdyż taka interpretacja przepisów ustawy o promocji zatrudnienia godzi w konstytucyjne prawa jednostki zagwarantowane w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podniosła również, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, wyrażono stanowisko, iż celem ustawodawcy było objęcie osób zatrudnionych jako nianie większą ochroną socjalną. Zatem również w okresie po zakończeniu wykonywania pracy w ramach umowy uaktywniającej. W związku z powyższym stwierdziła, że błędne jest stanowisko Sądu, zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym "zniesienie wymogu opłacania składek na Fundusz Pracy za osoby wykonujące pracę na podstawie umowy uaktywniającej, bez prawa otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych, było celowym działaniem ustawodawcy." Pismem z 11 czerwca 2013 r. Wojewoda Pomorski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku stanowiły unormowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, a nie art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia, który ma zastosowanie tylko w przypadkach w nim określonych, w stosunku do osób spełniających warunki określone w art. 71 i pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku tylko na ustalony okres karencji, a nie w ogóle. W przypadku skarżącej brak jest podstaw do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na nieistnienie podstawy wymiaru składki na Fundusz Pracy, ponieważ osoby wykonujące pracę na podstawie umowy uaktywniającej są zwolnione od opłacania tej składki. Jednocześnie organ stwierdził, że sposób finansowania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne stanowi zwiększoną ochronę socjalną osób zatrudnionych jako nianie, na jaką wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, a nie stworzenie im wbrew zasadzie równości warunków do pobierania zasiłku dla bezrobotnych pomimo nieistnienia podstawy wymiaru składki na Fundusz Pracy, z którego finansowane są świadczenia dla bezrobotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia w wersji obowiązującej w dacie wydania skarżonej decyzji prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zrejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca przez wymagany okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnej sprawowała opiekę nad dziećmi do lat 3 w charakterze niani na podstawie umowy o świadczenie usług, tzw. umowy uaktywniającej. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że za skarżącą w tym okresie opłacane były składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz na ubezpieczenie zdrowotne, nie były natomiast opłacane składki na Fundusz Pracy. Cytowany przepis ustawy o promocji zatrudnienia określa warunki, których spełnienie pozwala na uzyskanie prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem właściwy urząd pracy nie jest uprawniony do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnemu. Do warunków tych zaliczyć należy świadczenie usług w oparciu o stosowną umowę przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania oraz opłacanie w tym okresie składek na Fundusz Pracy, przy czym podstawę ich wymiaru musi stanowić kwota wynosząca przynajmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Wprawdzie analizowany przepis expresis verbis nie formułuje obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, ale odwołanie się w nim do podstawy wymiaru składek na Fundusz Pracy stanowiącej kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, ma uzasadnienie tylko wówczas, gdy składki takie muszą być odprowadzane. Inaczej mówiąc, gdyby obowiązek taki nie istniał, zbędne byłoby oznaczanie w przepisie jaka kwota stanowi podstawę wymiaru składek. Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy wynika natomiast wprost z art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten ustala podmioty zobowiązane do odprowadzania obowiązkowych składek na Fundusz Pracy. Wśród podmiotów zobowiązanych wyróżnić należy pracodawców oraz jednostki organizacyjne, a także rolnicze spółdzielnie produkcyjne, spółdzielnie kółek rolniczych lub spółdzielnie usług rolniczych. Dodatkowo obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy objęte są także inne osoby, z pewnymi wyjątkami, o których mowa w art. 104 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli podlegają ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym lub zaopatrzeniu emerytalnemu. Niektóre ze zwolnień z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy mają charakter okresowy, niektóre obejmują cały okres zatrudnienia określonych osób. Z przepisu art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c in fine ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że pracodawcy nie są obowiązani opłacać składek na Fundusz Pracy za osoby świadczące pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Natomiast osoby świadczące tego rodzaju pracę nie mają możliwości opłacania takich składek, o czym stanowi art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia. Potwierdzeniem powyższego są przepisy art. 51 ust. 1, 2 i 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, które określają podmioty i rodzaje składek opłacanych za nianie. Wśród wyliczonych składek nie ma składek na Fundusz Pracy. Ustawodawca, zwalniając nianie i ich pracodawców z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, nie przewidział możliwości dobrowolnego opłacania takich składek. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości uzyskania przez nianie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. O tym, że był to celowy zabieg ustawodawcy świadczy jednoznacznie uzasadnienie projektu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Omawiając zmiany w przepisach obowiązujących, w zakresie zmian ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podano, iż wprowadzona zmiana znosi wymóg opłacania składek na Fundusz Pracy za osoby wykonujące pracę na podstawie umowy uaktywniającej, bez prawa otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że zwolnienia z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy przewidziane w ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzedzone były zmianami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie zwolnienia z tego rodzaju obowiązków w stosunku do innych podmiotów (art. 104a i 104b). Wówczas jednak ustawodawca wprowadził też zmiany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, mające na celu umożliwienie zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzania składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a). Z takiego rozwiązania ustawodawca nie skorzystał w przypadku niań świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej. Zwalniając z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy nie przewidział regulacji umożliwiającej zaliczenie okresu zwolnionego od odprowadzania składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zmiana umożliwiająca zaliczenie okresów świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej do okresu uprawniającego do zasiłku została wprowadzona do ustawy dopiero z dniem 27 maja 2014 r., na mocy ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 598 ze zm.), przez dodanie art. 71 ust. 2 pkt 6, zgodnie z którym do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej. Powyższa zmiana potwierdza prawidłowość wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy od początku – czyli od wejścia w życie ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, było zaliczenie okresu świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej do okresu uprawniającego do zasiłku bez potrzeby opłacania składek na Fundusz Pracy, to taka zmiana ustawy o promocji zatrudnienia nie miałaby racjonalnego uzasadnienia. Uwzględnienie powyższego pozwala na uznanie, że w dacie wydania skarżonej decyzji, stosownie do obowiązujących wówczas przepisów, okres wykonywania umowy uaktywniającej nie był zaliczany do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca, za którą nie była odprowadzana składka na Fundusz Pracy z tytułu świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, nie była zatem uprawniona do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Jako nieuprawnione należy ocenić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż skoro w art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia, zakreślającym krąg podmiotów, którym nie przysługuje prawo do zasiłku, brak jest uregulowania dotyczącego niań wykonujących pracę w ramach umowy uaktywniającej, to przyjąć należy, iż przysługuje im zasiłek dla bezrobotnych. W powyższym przepisie wskazuje się na przypadki, kiedy zasiłek nie przysługuje osobie posiadającej status bezrobotnego, pomimo spełnienia określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia warunków nabycia prawa do niego i pomimo niewyczerpania okresu zasiłkowego. Chodzi w nim raczej o utratę prawa do zasiłku lub przesunięcie w czasie jego realizacji. Art. 75 ww. ustawy o promocji zatrudnienia ma zatem tylko wtedy sens, gdy bezrobotny spełnia warunki do nabycia prawa do zasiłku, a mimo to pewne okoliczności uzasadniają utratę tego prawa, czy też przesunięcie realizacji na pewien czas. Jeżeli nie są spełnione warunki z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotny nie nabywa prawa do zasiłku, bezprzedmiotowe jest więc pozbawianie bezrobotnego czegoś, do czego nie nabył prawa. Skarżąca nie nabyła prawa do zasiłku dla bezrobotnych i regulacja zawarta w art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia nie ma do niej zastosowania. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, także art. 51 ust. 1, 2 i 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez błędną wykładnię są chybione. Usprawiedliwionych podstaw nie ma także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten odsyła w zakresie swej regulacji do ustawodawstwa zwykłego, m.in. do przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z treści tego unormowania nie można jednak wyprowadzić prawa do jakiegokolwiek świadczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r., I OSK 741/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa się za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 538). Z powołanego przepisu Konstytucji nie można zatem wyprowadzać prawa do jakiegokolwiek konkretnego świadczenia, np. zasiłku dla bezrobotnych. Dopiero przepisy ustaw szczegółowych, regulujących kwestie dotyczące prawa podmiotowego stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o przewidzianą w ustawie zasadniczej formę zabezpieczenia społecznego. W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych było niespełnienie przez nią warunków określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, i prawa do tego zasiłku nie można wyprowadzić z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Nie było zatem podstaw do zastosowania omawianego przepisu w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten zawiera dyrektywę równego traktowania skierowaną przede wszystkim do prawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2007 r., I OSK 1902/06 (Lex nr 443897) wyjaśnił, że zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji RP, ma charakter klauzuli generalnej i nie może być podstawą samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie przywołany przepis Konstytucji RP nie mógł znaleźć zastosowania. Podstawą przyznania określonego świadczenia nie jest bowiem przepis ustawy zasadniczej, a konkretny przepis ustawy szczególnej, regulującej stosunki prawne w zakresie danej dziedziny. Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i prawidłowo ocenił, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może stanowić podstawy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2001 r. (K 5/01, OTK 2001/4/87) wyjaśnił, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. Przyznanie bowiem określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym. Na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zróżnicowanie sytuacji prawnej osób ubiegających się o zasiłek dla bezrobotnych wynika z ich odmiennej sytuacji faktycznej. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest prawem skonkretyzowanym na warunkach określonych w tej ustawie. A zatem przy ocenie tego rozwiązania uwzględnia się tylko sytuację tych bezrobotnych, którzy spełniają kryteria określone w ustawie, a nie wszystkich bezrobotnych. Skarżąca tych kryteriów nie spełnia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a.