I OSK 672/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 959/19 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 6 września 2019 r. nr SKO[...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., II SA/Po 959/19 oddalił skargę M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 6 września 2019 r. nr SKO[...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K[...] z dnia 22 lipca 2019 r. nr M[...], przyznającą M[...] zasiłek celowy w kocie 200 PLN z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia letniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż wysokość przyznanego zasiłku celowego jest wystarczająca i umożliwi przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej skarżącego, a także, że będzie odpowiednim wsparciem w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, podczas gdy wysokość przyznanego zasiłku nie pokrywa większej części wskazanych przez skarżącego potrzeb; 2) art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb skarżącego; 3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", w związku z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonania swobodnej (dowolnej) oceny materiału dowodowego, nie zgromadzenie wyczerpującego i wystarczającego materiału dowodowego, zaniechanie pouczenia skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz oddalenie skargi, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę potrzeb skarżącego i nie uzasadniono w sposób wystarczający podstaw zaskarżonych decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić niekwestionowanym stwierdzeniem, iż zasiłek celowy, o którego przyznanie wnioskował skarżący, jest świadczeniem pomocowym przyznawanym w ramach uznania administracyjnego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organu administracji powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ może orzec o odmowie uwzględnienia wniosku, bądź przyznać świadczenie w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uznanie administracyjne nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania obywatela, ale jednocześnie nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Specyfika tej instytucji prawnej oddziałuje na zakres kompetencji sądu administracyjnego, kontrolującego legalność takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny. Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji. Rozstrzygnięcie o przyznaniu określonego świadczenia albo o odmowie jego przyznania należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi, w tym w szczególności prawidłowości rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 1227/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r., I OSK 2463/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2546/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, do owego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony doszło na kanwie niekwestionowanych ustaleń, wskazujących, iż skarżący jest osobą w wieku 25 lat, zdrową, bezdzietną, zdolną do pracy, acz bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Zamieszkuje w lokalu należącym do członka jego rodziny, nie ponosząc kosztów związanych z tym mieszkaniem. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Wcześniej skarżący korzystał z programu FEAD (Program Operacyjny Pomoc Żywnościowa 2014 – 2020) i darmowych obiadów. Otrzymuje także pomoc w formie zasiłku okresowego i w dożywianiu. W tej sytuacji organ pomocowy udzielił skarżącemu pomocy przez przyznanie zasiłku celowego w kwocie 200 PLN, na dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia letniego. Organ jednocześnie uznał, że brak jest przesłanek do przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności i na wydatki związane z eksploatacją mieszkania. W świetle okoliczności sprawy, nie można uznać działań organów pomocowych za dowolne. Okoliczność, iż pomoc społeczna nie zaspokaja w pełnym zakresie wszystkich potrzeb skarżącego, nie stanowi naruszenia prawa. Trafnie zauważa Sąd I instancji, iż rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie potrzebującym środków utrzymania i pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna ma bowiem jedynie charakter subsydiarny. Jej rolą nie jest całkowite zaspokajanie potrzeb beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości dla przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znaleźli (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 658/05; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., I OSK 1498/10; wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3714/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wsparcie udzielone skarżącemu w postaci zasiłku celowego, uwzględniając należycie okoliczności sprawy, nie narusza dyspozycji art. 3 ust. 1 u.ś.r. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się bowiem nie tylko ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), jak również dyrektywą uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.) (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3714/18; wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 1710/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia powyższych regulacji. Tym bardziej, że przyznane świadczenie było reakcją organu na konkretnie sformułowaną przez skarżącego potrzebę, którą organ uznał za odpowiadającą celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W kontekście powyższych uwag nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., skoro był on podnoszony wyłącznie w odniesieniu do należytego wypełnienia przez organ funkcji i zadań pomocy społecznej. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie wadliwych ustaleń i oceny okoliczności sprawy, w sytuacji gdy autor kasacji nie wskazuje, które z okoliczności faktycznych sprawy zostały pominięte bądź wadliwie ocenione. Podnoszona w tym kontekście kwestia błędnego określenia celu udzielonego wsparcia, nie wypełnia warunku konkretyzacji owych zarzutów, skoro autor kasacji wiąże określenie celu udzielonego wsparcia wyłącznie z zaniżoną – jego zdaniem – wielkością przyznanego świadczenia. Ta zaś, w świetle poczynionych powyżej uwag, nie może być uznana za dowolną w okolicznościach niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie o wysokości przyznanego zasiłku celowego nie narusza zatem granic uznania administracyjnego, w ramach którego organ administracji mógł prawidłowo ukształtować treść stosunku administracyjnego. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem, iż organ nie dość precyzyjne ustalił zakres potrzeb skarżącego, skoro pozostaje on stałym beneficjentem pomocy społecznej, otrzymującym zasiłek okresowy i pomoc żywnościową. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Został on bowiem podniesiony – na co wskazują motywy skargi kasacyjnej – w zakresie wadliwego uzasadnienia kwestionowanych decyzji. Autor kasacji uznaje bowiem, iż obowiązkiem organu ograniczającego zakres przyznanej pomocy społecznej, jest odpowiednie uzasadnienie swego stanowiska, tak aby organ "zrealizował normę zawartą w art. 9 k.p.a.". Przepis ten nie określa jednak treści uzasadnienia decyzji i nie realizuje także zasady przekonywania, która statuowana jest art. 11 k.p.a. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi natomiast, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Regulacja ta tyczy zatem obowiązków informacyjnych organów w toku postępowania administracyjnego. Jakkolwiek autor kasacji podnosi w samym zarzucie zaniechanie przez organ pouczenia skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, to jednak nie konkretyzuje, jakich pouczeń organ zaniechał dokonać. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Regulacja ta, mając charakter ustrojowy, wskazuje na zgodność z prawem, jako na kryterium sprawowania funkcji kontrolnej przez sądy administracyjne. Naruszenie powyższego przepisu jest zatem możliwe, gdy sąd administracyjny, oceniając działalność administracji publicznej, przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na taki stan rzeczy. Ponadto kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).