II OSK 1758/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 684/23 w sprawie ze skarg D. T. i P. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr WI-VI.7821.1.43.2022.DSk w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 684/23 w pkt I odrzucił skargę D.T. , w pkt II oddalił skargę P.L. (dalej: "skarżący"), na decyzję Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2021 r., znak: WI-VI.7821.1.43.2022.DSk w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w części, tj. w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź ewentualnie uwzględnienie skargi w całości. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący oświadczył przy tym, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. art. 11f ust. 1 pkt 4) oraz art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa) w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na poprzestaniu przez Sąd I instancji na stwierdzeniu że "wybór planowanych robot (wariantu) należy do wnioskodawcy - inwestora i że w tym zakresie nie może ingerować organ wydający decyzję" i jednocześnie nie uwzględnieniu tego, że organ administracyjny może oddalić wniosek zawierający rozwiązania sprzeczne z ustawą - Prawo budowlane którą, na podstawie art. 11i specustawy, stosuje się do specustawy odpowiednio oraz nie uwzględnieniu możliwości projektowania inwestycji z drugiej strony ulicy S. w S., w konsekwencji zaniechano dokonania oceny ważności interesów; II. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a., przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z pozwolenia na budowę, pomimo iż skarżący wskazywał na fakt nierespektowania przez organ wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, która to decyzja jest w mocy i nie została zmieniona ani uchylona, a fakt jego nieprzeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego oraz pozbawił skarżącego możliwości obrony swych praw; 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie tej normy, tj. wydanie wyroku z pominięciem niektórych okoliczności sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia akt sprawy, w szczególności polegające na zaniechaniu analizy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przebiegu planowanej inwestycji z uwzględnieniem stopnia jej uciążliwości oraz możliwych alternatywnych sposobów rozbudowy drogi gminnej ul S. w S., a tym samym Sąd błędnie wskazał, że jedynym ograniczeniem prawa własności skarżącego jest zmniejszenie powierzchni jego działek, a nie na dalej idące ograniczenia w zabudowie, wynikające z planowanej infrastruktury drogowej, które w większym stopniu ograniczają go w prawie do dysponowania swoimi działkami na cele budowlane; 3. art. 141 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., przez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał wykazywane przez skarżącego uchybienia w decyzji za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści pozwolenia na budowę oraz warunków zabudowy oraz bezzasadne przyjęcie, że przyjęte przez organ rozwiązania nie są sprzeczne z prawem, podczas gdy wydanie decyzji lokalizujących inwestycję na działkach należących do skarżącego ogranicza go w realizacji jego inwestycji - budowie domu jednorodzinnego na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie mogła ona stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Za bezzasadny uznać należy pierwszy z zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11i specustawy w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w nieuwzględnieniu możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji po drugiej stronie drogi, z uwagi, iż znajdują się tam niezabudowane działki rolne. Jednocześnie podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować znaczącym ograniczeniem jego prawa do zabudowy należących do niego działek (skarżący uzyskał w 2021 r. ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która uwzględniała dotychczasową wielkość działek). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby przebieg przedmiotowej inwestycji naruszał zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy). Za naruszenie tego interesu prawnego nie można bowiem uznać nieuwzględnienia zaproponowanych przez skarżącego zmian w projekcie inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydują o przebiegu inwestycji i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. W trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest przy tym weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyroki NSA: z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14; z 6 kwietnia 2018 r., II OSK 114/18; 6 lipca 2023 r., II OSK 371/23). Niewątpliwie dla realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędnym stało się zajęcie nieruchomości przyległych do drogi. Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący jak i właścicielka działki nr [...] (tj. właściciele niezabudowanych działek znajdujących się po przeciwnych stronach drogi) sprzeciwiali się przeznaczenia ich części nieruchomości pod rozbudowę drogi (właścicielka działki nr [...] podnosiła, że jej działka przeznaczona jest na cele rolne i każde uszczuplenie areału upraw będzie skutkowało sankcjami w zakresie dopłat rolniczych). Inwestor nie miał zatem możliwości, aby tak rozbudować drogę, by nie powodować ingerencji w powyższe tereny. Jej rozbudowę wyznaczył po obu stronach istniejącego pasa drogowego, co pozwoliło na wypośrodkowanie uciążliwości realizacji inwestycji ww. właścicieli. Przy czym zarówno po stronie skarżącego jak i właścicielki działki nr [...] zajęcie działki nastąpiło jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, organ nie miał podstaw do stwierdzenia istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego, czy też uznania, że zajęcie działek skarżącego było zbędne do realizacji celu inwestycji. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować znaczącym ograniczeniem jego prawa do zabudowy należących do niego działek podnieść należy, że orzekające w sprawie organy badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Niewątpliwie realizacja inwestycji drogowej z reguły wiąże się z ograniczeniem, a często także z odebraniem praw do nieruchomości. W tym zakresie należy mieć jednakże na względzie, że pomimo, iż prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, to prawo to nie jest prawem chronionym bezwzględnie. Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano powyżej, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Ponadto ustosunkowując się do argumentacji skarżącego, iż organ administracyjny może oddalić wniosek zawierający rozwiązania sprzeczne z ustawą - Prawo budowlane którą, na podstawie art. 11i specustawy, stosuje się do specustawy odpowiednio, wskazać należy, że stosownie do ust. 1 tego przepisu w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozostawia on tym samym organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków. Rola organu ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, który warunek z ww. przepisu nie został spełniony przez inwestora. Skarżący powołał się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu warunków korzystania z jego nieruchomości poprzez ograniczenie dotychczasowej możliwości ich zabudowy (w tym zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę). Okoliczność ta sama w sobie nie może stanowić o naruszeniu art. 11i specustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11i specustawy w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Za nieuzasadnione uznać należy także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 jak i art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., których naruszenia skarżący upatruje w zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu z decyzji Starosty Krakowskiego z 3 listopada 2021 r., nr AB.III-W.1.1390.2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niedokonanie jej analizy. Zwrócić należy uwagę, że decyzja Starosty Krakowskiego z 3 listopada 2021 r., znajdowała się w aktach administracyjnych organu i była przedmiotem rozważań Wojewody Małopolskiego w zaskarżonej do Sądu decyzji. Nie stanowi ona zatem nowego dowodu, który nie byłby znany organowi w toku postępowania administracyjnego. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji przez Sąd. Treść przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r., II OSK 889/18 i powołane w nim orzecznictwo). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi I instancji ww. przepisów prawa procesowego. W realiach rozpoznawanej sprawy za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie i poddaje się kontroli instancyjnej, choć należy je uznać za nieco lakoniczne. Zaznaczenia przy tym wymaga, że fakt, iż skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.