I OSK 1795/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 230/24 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 lutego 2024 r., nr 2 w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa warmińsko- mazurskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 230/24 odrzucił skargę F. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 5 lutego 2024 r. nr 2 w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa warmińsko-mazurskiego oraz zwrócił skarżącej wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego wskutek wydania ww. aktu prawa miejscowego. Tymczasem uprawnienie do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez wojewodę jest uzależnione od posiadania interesu prawnego oraz wykazania jego naruszenia. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do inicjowania przez skarżącą skutecznej kontroli legalności rozporządzenia przez powołanie się na fakt naruszenia interesu społecznego i interesu zwierząt, nawet w razie sprzeczności tego aktu z prawem. Sam fakt, że F. ma w zakresie swojej działalności m.in. działanie na rzecz ochrony zwierząt, czy też działanie kontrolne w obszarze łowiectwa i minimalizowania jego wpływu na przyrodę nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia Wojewody. Przyjęcie poglądu, że to postanowienia statutu F. decydują o istnieniu interesu prawnego oznaczałoby, iż w istocie nie od ustawodawcy, ale od woli podmiotu (jego członków) zależałoby uznanie interesu za prawny. Choć w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na treść swojego statutu, to zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy stricte działalności statutowej F., ponieważ nie ma wpływu na sposób jej funkcjonowania. Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. F., wnosząc skargę na rozporządzenie Wojewody, powinna wykazać, że ww. akt naruszył jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie zaistniałe w dacie wniesienia skargi, czego w skardze nie uczyniono. Z tego względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości i rozstrzygnięcie sprawy poprzez uchylenie rozporządzenia Wojewody w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy poza kolejnością i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono także o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy dzierżawy z 2 stycznia 2024 r., na okoliczność posiadania przez skarżącą interesu prawnego w skarżeniu rozporządzenia Wojewody. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5a, art. 58 § 3, art. 57 § 1 pkt 3 i art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odrzucenie skargi, pomimo zaniechania wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego jej skargi w postaci niewykazania interesu prawnego w jej wniesieniu; - art. 58 § 1 pkt 5a, art. 58 § 3, art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 693 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego przez odrzucenie skargi, pomimo, że skarżąca posiada własny interes prawny oparty o przepis prawa materialnego, upoważniający ją do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że Sąd, przed odrzuceniem skargi, powinien był wezwać skarżącą do wykazania interesu prawnego. Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżąca w dniu 2 stycznia 2024 r. zawarła umowę dzierżawy dzika, który przebywa na terenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wydanie i wykonanie rozporządzenia bezpośrednio naraża dzierżawionego dzika na zarażenie ASF, a co za tym idzie, na śmierć i uszczerbek w prawach majątkowych skarżącej. Istnienie takiego bezpośredniego niebezpieczeństwa dostatecznie uzasadnia istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Odnosząc się do zgłoszonego wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. Należy jednak zwrócić uwagę, że przedstawione zasady dotyczą dokumentów, a zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniający dowód może być przeprowadzony przed sądem administracyjnym wyłącznie z dokumentu. Natomiast załączone do skargi kasacyjnej materiały to kopia umowy niepotwierdzona za zgodność z oryginałem, co oznacza, że nie ma ona waloru dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a, art. 58 § 3, art. 57 § 1 pkt 3 i art. 49 § 1 p.p.s.a. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. W ramach tak postawionego zarzutu skarżąca podniosła, że naruszenie polegało na odrzuceniu skargi w sytuacji zaniechania wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci niewykazania interesu prawnego w jej wniesieniu. Istotnie, zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarga powinna wskazywać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem w szczególności ten, kto ma w tym interes prawny. Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie jest jednak warunkiem, który podlega kontroli w ramach usuwania braków formalnych skargi (tak: B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 49). Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia pisma, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. następuje, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Kwestia interesu prawnego związana jest natomiast w przepisami prawa materialnego i podlega rozstrzygnięciu w toku rozpoznania sprawy, brak interesu prawnego skutkuje co do zasady oddaleniem skargi. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Rozwiązanie to ma na celu skorelowanie regulacji procesowej z przepisami ustaw samorządowych, ale także z przepisami ustawy o wojewodzie i administracji rządowej, która zawiera w art. 63 unormowanie analogiczne, jak ustrojowe ustawy samorządowe. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Możliwość ta jest jednak wyłączona, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 63 ust. 2 ustawy). Oddalenie skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej skargę rodziłoby w takiej sytuacji daleko idące skutki i ograniczenia w możliwości skorzystania z prawa do sądu dla osób, których interes prawny taki akt naruszył. Z tego powodu przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wprowadzony ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) przewiduje, że z powodu braku naruszenia interesu prawnego przez uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd skargę odrzuca. Odrzucenie to nie jest jednak skutkiem braków formalnych, które strona może usunąć na skutek wezwania, lecz wynikiem ustalenia, że brak jest przepisów prawa materialnego, z których wynika dla strony jakieś uprawnienie lub obowiązek, których ochrony może dochodzić w postępowaniu sądowym, a które nadto zostały naruszone. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wyraźnie dowodzi, że kwestia interesu prawnego i jego naruszenia była rzeczowo badana przez Sąd I instancji, a odrzucenie skargi nie było konsekwencją przyjęcia, że skarżąca nie usunęła braków formalnych. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wskazała, że jej wezwanie do wykazania naruszenia interesu prawnego mogło doprowadzić do innego wyniku sprawy. Sąd I instancji, w przytoczeniem przepisów prawa materialnego, które były podstawą wydania kwestionowanego rozporządzenia wojewody, wykazał, że nie przyznają one takim podmiotom jak skarżąca uprawnień bądź obowiązków w sferze regulowanej rozporządzeniem. Te przepisy zarzutami skargi kasacyjnej nie zostały objęte. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a, art. 58 § 3, art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 693 § 1 i 2 k.c. przez odrzucenie skargi, pomimo, że skarżąca posiada własny interes prawny oparty o przepis prawa materialnego, upoważniający ją do wniesienia skargi. Wskazany przepis art. 693 k.c. takiego interesu skarżącej nie kreuje. Przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Czynsz może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju, może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków. Pomijając wskazaną wyżej kwestię, związaną z brakiem walorów dowodowych przedłożonej kopii umowy dzierżawy dzika, to zaskarżone rozporządzenie wojewody nie ingeruje w treść umowy dzierżawy ani w sposób określania czynszu z jej tytułu. Wskazany przepis prawa cywilnego nie jest zatem źródłem interesu prawnego dla strony takiej umowy. Nie wynika też z rozporządzenia, aby przedmiotem odstrzału sanitarnego miało być zwierzę, którego umowa dotyczy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.