I OSK 55/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. w miejsce którego wstąpili następcy prawni A. G., J. G., A. G. i P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 652/19 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 652/19 w ten sposób, że w miejsce błędnego oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego: "[...]", wpisuje poprawnie: "[...]"; 2) uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 3) odstępuje od zasądzenia od Wojewody Mazowieckiego na rzecz następców prawnych C. G. – A. G., J. G., A. G. i P. G. zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 652/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 26 marca 2000 r. R. G. oraz pismem z dnia 31 marca 2000 r. M. G., B. G. i C. G. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy zbiegu ulic [...] i [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia 9 maja 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu ww. nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. G. reprezentowany przez adwokata G. C. i B. G. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że niemożliwe jest orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, gdyż w całości stanowi ona część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przypadku ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej, przepisy art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie znajdują zastosowania i w związku z tym organ odwoławczy odstąpił od przeprowadzenia analizy w tym zakresie, gdyż bez względu na przeznaczenie nieruchomości i termin realizacji celu wywłaszczenia, usytuowanie na przedmiotowej działce pasa drogowego, stanowi bezwzględną przeszkodę jej zwrotu. Skargę na ww. decyzję złożył C. G. reprezentowany przez adwokata G. C., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.; 2) art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 2068 ze zm.); 3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. G. reprezentowany przez adwokata G. C., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 i 30 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że R. G. jest stroną niniejszego postępowania, w sytuacji gdy stroną postępowania są jego następcy prawni, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie żyjącej, a zatem nie będącej już stroną w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że R. G. jest stroną postępowania, w sytuacji gdy stroną postępowania są jego następcy prawni, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie żyjącej, a zatem nie będącej już stroną w sprawie, co wskazuje na to, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem w świetle obowiązującego prawa decyzja ta jest obarczona wadą nieważności, a ponadto z ostrożności procesowej zarzucono: 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz kierowanie się interesem władzy publicznej, a nie słusznym interesem społecznym i interesem obywatela, a także poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w szczególności poprzez stwierdzenie, iż nie mają znaczenia i nie znajdują uzasadnienia okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość znajduje w pewnej odległości od drogi i w części stanowi trawnik oraz poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i ocenę dowolną opinii geodezyjnej biegłej A. K. i pisma z dnia 10 maja 2015 r. prowadzącą do sprzecznego z materiałem dowodowym wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie część drogi publicznej; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zbyt szerokiej wykładni pojęcia pasa drogowego, a w konsekwencji błędne przejęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi część drogi publicznej i nie można orzec jej zwrotu; b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2348) poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania przez organ przesłanek zwrotu nieruchomości położonej przy zbiegu ul. [...] i [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii odpisu skróconego aktu zgonu R. G. na okoliczności w nim stwierdzone, w szczególności na okoliczność potwierdzenia daty śmierci R. G., tj. 27 grudnia 2017 r., a w konsekwencji na okoliczność tego, iż w momencie wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 7 grudnia 2018 r. R. G. nie był już stroną niniejszego postępowania, a zatem decyzja z dnia 7 grudnia 2018 r. obarczona jest wadą nieważności. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego kasacyjnie C. G., natomiast postanowieniem z dnia 18 października 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie w związku z ustaleniem, że następcami prawnymi po zmarłym skarżącym kasacyjnie są: A. G., J. G., A. G. i P. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 9 maja 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedną ze stron tego postępowania był R. G. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez C. G. reprezentowanego przez adwokata G. C. oraz B. G. decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. G., a jako uczestnicy postępowania zostali wskazani R. G. i B. G. Skarga została sporządzona przez pełnomocnika C. G. adwokata G. C., który był również pełnomocnikiem w postępowaniu odwoławczym przed organami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. skargę oddalił. Skargę kasacyjną wniósł C. G. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie C. G. adwokat G. C. podniósł, że R. G. zmarł 27 grudnia 2017 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego co miało miejsce w dniu 7 grudnia 2018 r. O śmierci R. G. zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji nie zostali zawiadomieni. Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarł skarżący kasacyjnie C. G., a fakt śmierci Naczelny Sąd Administracyjny ustalił i potwierdził z urzędu, to spowodowało konieczność zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych. Następcami prawnymi po zmarłym skarżącym kasacyjnie są: A. G., J. G., A. G. i P. G. Mając na uwadze wskazany wyżej fakt związany z śmiercią strony postępowania administracyjnego R. G., która miała miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, oraz wskazaniem w skardze do Sądu I instancji R. G. jako uczestnika postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 i w pkt 2 i z tego powodu skargę kasacyjną uwzględnił. W takich okolicznościach odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii merytorycznych w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zarówno o charakterze materialnoprawnym jak i procesowym jest przedwczesne. Uzasadniając zaś powody uwzględnienia skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. Problematyka skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie jest nowa i doczekała się wnikliwej analizy w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego i jej zdolności prawnej, którą ocenia się wg przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Działanie władcze organu administracji publicznej wobec jednostki ma bowiem podstawy w ustaleniu jej zdolności prawnej. Ten aspekt zdolności prawnej ma charakter materialnoprawny. Zdolność prawną stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). W myśl art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Natomiast zdolność prawna człowieka kończy się wraz z jego śmiercią. Zmarły przestaje być podmiotem nie tylko wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych, ale także wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105 ). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny pozostaje pogląd, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., I OSK 1324/09; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r., I OSK 621/20). Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie prawa administracyjnego, skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi co do zasady rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadę decyzję skutkującą jej nieważnością. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej przez skierowanie do niej decyzji stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09, z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1876/10, z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 238/17 oraz z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 987/21. W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też niewiedza była spowodowana zaniechaniem pozostałych stron postępowania. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. dotyczącą błędnego numeru zaskarżonej decyzji. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W pkt 3 wyroku na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w powołanych przepisach.