I OSK 2090/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Po 185/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 grudnia 2020 r. nr SN-III.7534.101.2020.15 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 lipca 2021 r. I SA/Po 185/21, oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 29 grudnia 2020 r. nr SN-III.7534.101.2020.15 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego i procesowego: 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.n.g.), w zakresie, w jakim uznano niezasadność stanowiska skarżącej, tj. odmówiono jej prawa do odszkodowania za określony sposób lub formę utraty prawa do nieruchomości w związku istnieniem materialnoprawnego obowiązku ustalenia przez organ administracji wnoszonego odszkodowania; 2. art. 138 k.p.c. w zakresie odmowy uchylenia zaskarżanego orzeczenia w związku z zasadami sukcesji uniwersalnej wyrażonymi w art. 922 k.c. i następne. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została tak skonstruowana, że nie jest jasne, na której podstawie kasacyjnej zostały oparte poszczególne zarzuty (a nie jest to jedyna jej wada), co utrudnia odniesienie się do nich. Ponadto zauważyć należy, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego, mogące stanowić podstawę skargi kasacyjnej: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej, polegającym na mylnym zrozumieniu treści przepisu (lub przepisów). Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Dlatego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis, który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (por. wyrok NSA z 23.10.2024 r. III FSK 223/23, LEX nr 3784927). Natomiast w przypadku wniesienia zarzutu na opartego na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie żadnego z powyższych warunków nie wypełnia. Nie dość, że nie wskazuje, który zarzut na jakiej podstawie kasacyjnej został oparty, to nie wskazuje również postaci (formy) naruszenia (używa pojęcia "w zakresie"), ani ewentualnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Ponadto art. 138 k.p.c. w ogóle nie miał w tej sprawie zastosowania. W tej sytuacji nie sposób precyzyjnie odnieść się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. "Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało" (wyrok NSA z 3.10.2024 r. III OSK 238/23, LEX nr 3770078). W tej sytuacji już tylko w sposób ogólny zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (za którą dochodzono odszkodowania) nastąpiło na podstawie art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.). W 1968 r., kiedy doszło do przejęcia, ust. 2 powołanego przepisu stanowił, że "Na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej." Istotę niniejszej sprawy stanowi zatem problem, czy takiego odszkodowania można dochodzić obecnie, w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: u.g.n.). Ten ostatni przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na tym tle pojawiły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżne stanowiska. Z jednej strony podkreśla się, że "(...) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane. Z woli zatem ustawodawcy kształtującego jego brzmienie przepis ten może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Takie zapatrywanie pozwala na dochowanie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Nadto, brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk" (zob. wyrok NSA z 21.07.2020 r. I OSK 3326/19, LEX nr 3035003). Drugi pogląd (przeważający), do którego przychylił się Sąd I instancji, wskazuje, że "Dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania" (por. wyrok NSA z 26.01.2021 r. I OSK 2011/20, LEX nr 3179617). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela co do zasady to ostatnie stanowisko. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (2). Powszechnie przyjmuje się, że "(...) konstytucja obejmując zasadniczo ochroną jedynie własność "istniejącą", rozciąga ją także – jak wynika z utrwalonego w tej kwestii orzecznictwa TK – na nabyte już tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, a więc spełniające "wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. np. wyrok z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, pkt III.3). Po wejściu w życie konstytucji z 1997 r. w orzecznictwie TK przyjęto, iż jakkolwiek ochrona tego rodzaju uprawnionych oczekiwań ukształtowała się na tle praw socjalnych (zob. też L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, uwaga 26 do art. 67, [w:] Konstytucja..., t. II, Warszawa 2016), to jednak "nie ma powodu, by wyłączać ich odniesienie także do prawa własności, zwłaszcza jeżeli wziąć pod uwagę rangę, jaką art. 21 konstytucji temu prawu przypisuje. Jeżeli można więc stwierdzić, że po stronie danego podmiotu istniała już «ekspektatywa maksymalnie ukształtowana», należy do tej ekspektatywy odnieść podobny reżim ochrony, jaki przysługuje prawom nabytym". W takich przypadkach właściwym wzorcem kontroli będzie zatem art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz ewentualnie z art. 21 ust. 1 konstytucji (tak np. w wyroku z 24 października 2000 r., SK 7/00, pkt III.3)" – zob. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64. Odnieść to należy także do prawa majątkowego, jakim jest roszczenie o odszkodowanie. Skarżąca kasacyjnie, która w momencie dochodzenia odszkodowania była już od wielu lat pozbawiona własności (także jej spadkodawczyni), musiałaby zatem wykazać, że posiadała maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę otrzymania odszkodowania, aby mogła być ona chroniona na gruncie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skoro jednak art. 23 ust. 2 ustawy z 1961 r. takiego odszkodowania nie przewidywał, to w żaden sposób nie można mówić o maksymalnie ukształtowanej ekspektatywie otrzymania odszkodowania. Zwłaszcza jeśli się zważy, że "(...) poza art. 21 ust. 2, odnoszącym się do odszkodowania należnego w przypadku wywłaszczenia, i art. 77 ust. 1, przewidującym odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, w konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności "Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej" (K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja..., s. 528 i tam powołana literatura). Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie ETPC" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21). W doktrynie podnosi się także, że "Poza konstytucyjnym pojęciem "wywłaszczenia" pozostaje natomiast nacjonalizacja, rozumiana jako przymusowe odjęcie własności na dużą skalę, obejmujące całe dziedziny gospodarki (odmiennie B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., s. 48). Można zresztą zastanawiać się, na ile nacjonalizacja byłaby w ogóle dopuszczalna na tle gwarancji, jakie dla roli własności prywatnej formułuje art. 20" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21). Nie budzi przy tym wątpliwości, że obecnie nie jest możliwa wypłata odszkodowania za nacjonalizację przemysłu, czy za reformę rolną (określane jako akty ustrojowej nacjonalizacji), bez uprzedniej ingerencji ustawodawcy (uchwalenia odpowiedniej ustawy reprywatyzacyjnej). Podobnie rzecz się ma na gruncie wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Akapit 1 art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego." Także na gruncie konwencji chodzi o ochronę mienia istniejącego oraz oczekiwanej ekspektatywy (szerzej w tej kwestii zob. wyrok NSA z 20.06.2024 r. I OSK 186/23). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w swoich zarzutach nie wiąże art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. z żadnym z wymienionych wyżej wzorców konstytucyjnych, ani z żadnym przepisem ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, z którego wynikałaby podstawa do wypłaty odszkodowania. W pewnych okolicznościach o takie odszkodowanie mogły ubiegać się określone podmioty na skutek przejęcia ich mienia (zob. np. art. 23 ust. 3 ustawy z 1961 r.), ale skarga kasacyjna nie wskazuje na żadną taką normę, ani na okoliczności, które mogłyby stanowić o ekspektatywie wypłaty odszkodowania. Jak wyjaśniono wyżej, sam art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nawet w powiązaniu z obecnym art. 128 u.g.n., podstawy do ustalenia odszkodowania nie stanowi, jeżeli z przepisów, na podstawie których odjęto własność nie wynikało, że odszkodowanie za wywłaszczenie (przejęcie) własności przysługiwało ówcześnie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.