I GSK 2227/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2018 r.; sygn. akt I SA/Go 462/17 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Go 462/17 oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2013 r. P. S. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w G. o przyznanie m.in. płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) do działek rolnych A i B o powierzchni 6,06 ha w pakiecie 4 wariant 4.1 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 na rok 2013. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał wnioskodawcę [...] sierpnia 2013 r. do złożenia wyjaśnień obejmujących przedłożenie przez stronę dokumentów świadczących o posiadaniu gruntów rolnych zadeklarowanych w/w wniosku. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że grunty są przez niego użytkowane bezumownie. Dodatkowo w dniu [...] września 2013 r. wyjaśnił, że jest posiadaczem samoistnym w dobrej wierze gruntów zadeklarowanych w/w wniosku oraz na dzień 31 maja 2013 r. był użytkownikiem tych gruntów. W dniu 9 kwietnia 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły przekazane przez Prokuraturę Rejonową w G. protokoły przesłuchań świadków w sprawie 2 Ds. [...], z których wynikało, że m.in. skarżący nie był użytkownikiem/posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku na rok 2013, jak również nie wiedział, że taki wniosek w jego imieniu został złożony. W związku z powzięciem wyżej przywołanych informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania numeru identyfikacyjnego i wykreślenia wpisu z ewidencji producentów, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. dokonał anulowania numeru identyfikacyjnego nadanego skarżącemu w dniu 24 maja 2013 r. i wykreślenia go z ewidencji producentów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że skarżący został wykreślony z ewidencji producentów oraz anulowano mu nadany numer ewidencyjny, co oznacza, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej działania "Program rolnośrodowiskowy", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie PRŚ), nie spełnia przesłanek do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2013. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, w całości podzielając argumentację organu I instancji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Przywołując treść § 2 ust. 1 rozporządzenia MŚP, w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności wskazał, że ani powołane rozporządzenie ani ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (j.t. Dz.U.2012.86) nie określa pojęcia posiadania. Dla zdefiniowania pojęcia "posiadanie" należy sięgnąć do art. 336 kc, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jak Sąd I instancji podkreślił, skarżący nie posiadał działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności i nie prowadził działalności rolniczej. Został wpisany do ewidencji producentów, mimo że nie był producentem rolnym, na skutek przestępczego działania osób trzecich - co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IIK 76/15 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt. II AKa 159/16. Dodatkowo sam skarżący zeznał w postępowaniu karnym, że nie prowadził działalności rolniczej (nie zlecał wykonania jakichkolwiek prac na działkach oraz nie podejmował w tym zakresie żadnych decyzji). W ocenie Sądu I instancji zebrany materiał dowodowy, w szczególności ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku karnym wskazują, że nie tylko kwestia wpisu skarżącego do ewidencji producentów rolnych stanowiła negatywną przesłankę przyznania płatności, ale również brak spełnienia przez niego pozostałych przesłanek z § 2 ust. 1 MŚP uniemożliwiał przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji nabycie prawa do płatności następuje dopiero z momentem wydania decyzji, a nie z momentem złożenia samego wniosku. Powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną P. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił WSA W Gorzowie Wlkp. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MŚP, poprzez błędną wykładnię tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że o braku podstaw do nabycia przez rolnika prawa do płatności środowiskowej decyduje data orzekania w przedmiocie przyznania płatności w sytuacji, gdy w czasie orzekania strona była wykreślona z rejestru producentów i miała anulowany numer identyfikacyjny, pomimo iż uprawnienia do uzyskania płatności strona uzyskała w czasie, gdy posiadała nadany numer identyfikacyjny na podstawie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 ppsa, skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Omawiany środek prawny jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jego granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem to kasator wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstaw kasacyjnych w takiej sytuacji musi być więc precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w środku prawnym wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. W sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa. Kasator zarzuca w środku prawnym naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., poprzez jego błędną wykładnię w ustalonym, niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, poprzez uznanie, że o braku podstaw do nabycia przez rolnika prawa do płatności środowiskowej decyduje data orzekania w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji gdy w czasie orzekania strona była wykreślona z rejestru producentów i miała anulowany numer identyfikacyjny, pomimo iż uprawnienia do uzyskania płatności strona uzyskała w czasie, gdy posiadała nadany numer identyfikacyjny na podstawie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Prawo do dopłat skarżący wywodzi zatem jedynie z faktu posiadania w dacie złożenia wniosku numeru identyfikacyjnego na podstawie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów..., zarazem nie kwestionując, iż w dacie orzekania o płatnościach był już tego numeru prawomocnie pozbawiony i wykreślony z rejestru. Nie ulega kwestii, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach poszczególnych płatności nie wystarczy mieć nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków, ale także jednocześnie spełniać i inne przesłanki wskazane w przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, to jest posiadać działki rolne o określonej powierzchni, realizować 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a także spełniać warunki przyznania wnioskowanej płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów. Jak podkreślił Sąd I instancji, zasadnie w zaskarżonych decyzjach uznano, że wnioskodawca w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów nie udowodnił faktu ich posiadania i dokonywania na nich zabiegów agrotechnicznych, co więcej gruntów tych nigdy nie posiadał, nie prowadził działalności rolniczej, a nawet nie wiedział że wniosek w sprawie w jego imieniu został złożony. Do ewidencji producentów został wpisany, mimo że takim producentem nie był, na skutek przestępczego działania innych osób, co wynika z ustaleń prawomocnego wyroku karnego Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt II K 76/15) Reguły postępowania w sprawie przyznania płatności określone zostały w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173), mającej zastosowanie do płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej oraz ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) w przypadku płatności obszarowych. W obu ustawach nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i art. 7 kpa (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Jednakże postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 kpa i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), pomijając obowiązek zebrania tego materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Powyższe prowadzi do odstąpienia od zasady prawdy materialnej. Organy w sprawach, jak przedmiotowa, nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To nie organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniać, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, bowiem ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie postępowania. Obowiązkiem organów jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżone decyzje stanowią wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W jego trakcie ustalono, że skarżący nie spełniał warunków określonych w przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z dnia 13 marca 2013 r., zaś jedynego wcześniej posiadanego - numeru identyfikacyjnego, został pozbawiony w toku postępowania jako nabytego nielegalnie, w warunkach niespełniania warunków uzyskania takiego wpisu. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszony zarzut nie jest uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w myśl art. 184 ppsa podlega oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. należny jest za sporządzenie i terminowe wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360 zł.