II GSK 1878/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu korzystania z terenów publicznych pokrytych zielenią 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz A.S. 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/20, po rozpoznaniu skargi A.S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu korzystania z terenów publicznych pokrytych zielenią, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego A.S.. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: MPWIS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 46b pkt 8, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o zapobieganiu), po rozpoznaniu odwołania A.S. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sokołowie Podlaskim (dalej: PPIS) z [...] kwietnia 2020 r. wymierzającą skarżącego karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 13 kwietnia 2020 r. zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z notatką urzędową sporządzoną przez funkcjonariusza Policji, skarżący w dniu 13 kwietnia 2020 r. około godziny 11.15 przebywał przy ul. Bulwar w Sokołowie Podlaskim, gdzie wraz z inną osobą spożywał piwo. Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 658; dalej cyt. jako: rozporządzenie RM z 10 kwietnia 2020 r.) do 19 kwietnia 2020 r. zakazano korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Organ wskazał, że ul. Bulwar jest to szeroka, zadrzewiona ulica spacerowa połączona ze ścieżką rowerową, położona nad brzegiem rzeki, wyposażona w ławki. Fakt, że nie jest to park, nie ma zatem wpływu na słuszność nałożenia kary, którą wymierzono w najniższej przewidzianej w przepisach wysokości 10 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego decyzja PPIS odpowiada prawu, stan faktyczny został prawidłowo ustalony w oparciu o obowiązujące przepisy i oceniony jako wystarczający do nałożenia kary. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżący wniósł skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.). WSA wskazał, że zgodnie z wywodzoną z art. 6 k.p.a. zasadą aktualności, podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowią przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydawania. Jednocześnie stwierdził, że wprawdzie postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, niemniej z uwagi na jej represyjny charakter należy uwzględnić regułę nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest on względniejszy dla sprawcy. W konsekwencji w sprawach dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść sprawcy deliktu administracyjnego, co oznacza, że organ ma obowiązek ocenić, czy określony czyn w momencie jego zajścia naruszał obowiązujące wówczas przepisy oraz zweryfikować, czy również w czasie orzekania o karze czyn ten nadal stanowi naruszenie prawa. Jeżeli ostatni z wymienionych wymogów nie jest spełniony, sankcja nie powinna być zastosowana, bowiem dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 189c k.p.a. przewiduje, że w razie gdy w dacie orzekania obowiązuje inna ustawa od obowiązującej w dniu stwierdzenia naruszenia prawa, to nawet jeśli stosunek administracyjnoprawny sprawy został w całości ukształtowany pod rządami ustawy w "starym" brzmieniu, zastosowanie znajdzie ustawa nowa, jednak ustawę starą należy stosować, jeśli jest ona względniejsza dla strony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy za miarodajny przyjął stan prawny obowiązujący w dniu 13 kwietnia 2020 r., a więc w dacie zdarzenia opisanego w notatce Policji, w której stwierdzono naruszenie przez skarżącego zakazu wstępu na teren parku, tj. § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r., który zakazywał korzystania z terenów zielonych, w tym z parków, do 19 kwietnia 2020 r. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest [...] czerwca 2020 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020r. (Dz.U. 2020 r. poz. 1066), które w ogóle nie przewidywało powyższego zakazu. Tym samym przepisy obowiązujące w momencie wydania rozstrzygnięcia drugiej instancji nie przewidywały ani zakazu korzystania z parków, ani zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni. Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego. W ocenie WSA w sprawie doszło również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o ile bowiem można się zgodzić z organami inspekcji sanitarnej, że sytuacja epidemiologiczna – co do zasady – uzasadnia zastosowanie szczególnego trybu postępowania (art. 10 § 2 k.p.a.), to jednak w okolicznościach tej sprawy, odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia skarżący kasacyjnie organ (MPWIS) domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 189c k.p.a. przez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalne jest badanie, które rozporządzenie, tj. czy z 10 kwietnia 2020 r. obowiązujące w dacie stwierdzenia naruszenia zakazu wstępu na teren parku przez skarżącego, czy z daty wydania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji, należy stosować; b. art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS nie mogła stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, że organy administracji wymierzyły karę administracyjną w sytuacji, gdy nie istniał stan uzasadniający – ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego – zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a.; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 46b pkt 8 i art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r., w ramach której sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wynikający z powołanego przepisu zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni – parków, nie dotyczył osoby skarżącego, który naruszył ten zakaz w dniu 13 kwietnia 2020 r., a zaskarżona decyzja wydana została [...] czerwca 2020 r., tj. w dacie obowiązywania rozporządzenia RM z dnia 19 czerwca 2020 r. i nieprzewidującego tego typu zakazu, w sytuacji, gdy czyn skarżącego z 13 kwietnia 2020 r., jak i jego skutki zostały całkowicie zmaterializowane w reżimie przepisów obowiązujących w dacie naruszenia, a zatem nie trwały już podczas obowiązywania rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 r. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący A.S. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministacyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna MPWIS oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej może odnieść się do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawność stosowania prawa materialnego przez organy i WSA w Warszawie może być brana pod uwagę tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna MPWIS nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skażonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne i nieuzasadnione są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 81 w związku z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 189c k.p.c. Odnosząc się do nich należy stwierdzić, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu należy do podstawowych praw procesowych strony. Oczywiście nie oznacza to, że przez to uzyskuje ona wymiar absolutny, jednak odstępstwo od niej powinno być wyjątkowe i ograniczone do precyzyjnie ujmowanych przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a. Złamanie tej zasady w postępowaniu administracyjnym może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ czynnemu udziałowi strony może przeciwstawić dobro wyższe niż procesowa aktywność podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie, co słusznie akcentuje WSA w Warszawie, organy sanitarne nie wykazywały, że za ograniczeniem stronie czynnego udziału w sprawie przemawiają nadzwyczajne okoliczności. Wprawdzie organy zauważają, że kara za złamanie zakazów związanych ze stanem epidemii jest środkiem, którego celem ma być skuteczne doprowadzenie do przestrzegania warunków sanitarnych, które mają przeciwdziałać epidemii, to jednak błędnie przyjmują, że sama kara jest środkiem służącym ochronie zdrowia. W ocenie NSA tak nie jest, bowiem kara pieniężna jest finansową dolegliwością za nieprzestrzeganie zakazów, a nie środkiem medycznym lub prawnym przeciwdziałającym epidemii. NSA zwraca uwagę, że na gruncie ustawy o z.z.z. istnieją środki, których stosowanie następuje w postępowaniu administracyjnym, a ich bezpośrednim celem jest ochrona życia lub zdrowia publicznego. W takich przypadkach nie ma żadnych wątpliwości, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nie może być zrealizowana. Więcej nawet, nie powinna być realizowana, gdyby bowiem miała być urzeczywistniona, to trzeba by założyć, że życie i zdrowie jako wartości konstytucyjne mają wtórny charakter w stosunku do wartości proceduralnych. Przyjęcie takiej hierarchii wartości byłoby aksjologicznym nieporozumieniem. Jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim problemem, bo przecież organy nie orzekały np. o obowiązku kwarantanny, nadzorze epidemiologicznym, odosobnieniu osoby chorej itp., a tylko w takich sytuacjach można przyjąć, że spełnione byłyby przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. Natomiast wymierzenie kary za naruszenie zakazów lub ograniczeń epidemicznych jest konsekwencją złamania zakazów. Ma ono pośrednio oddziaływać na stan epidemii, bowiem kara ma przede wszystkim cel prewencyjny. Zatem nie można przyjąć za trafną argumentacji organów, że taka kara powinna być nakładana w sposób naruszający prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia. Niewątpliwie zachowanie, które podlega karze, a wiąże się ze złamaniem zakazów prawnych nie może być tolerowane, jednak ten aspekt ocenianego problemu mógłby być brany pod uwagę przy wymierzaniu kary, jako zachowanie naganne i aspołeczne, o ile przepisy prawne dopuszczają możliwość takiej oceny przy wymierzaniu kary administracyjnej. Nigdy natomiast tego rodzaju działanie sprawcy naruszenia nie powinno ograniczać jego praw procesowych, zwłaszcza gdy chodzi o pieniężne kary administracyjne. Z tych wszystkich powodów należało przyjąć, że rozpoznawane zarzuty procesowe są niezasadne. Szczególnego potraktowania wymaga zarzut wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 189c k.p.c. Wprawdzie i on jest przepisem procesowym, jednak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej został powiązany treściowo z naruszeniem prawa materialnego. Istota tego zarzutu sprowadza się do przyjęcia przez organ odwoławczy, że WSA w Warszawie błędnie założył w zaskarżonym wyroku, że organy powinny wypowiedzieć się jednoznacznie w zakresie możliwości wydania decyzji o nałożeniu kary, w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji brak było podstawy, a więc zakazu, który niewątpliwie funkcjonował w dniu działania skarżącego. Wystąpienie takiej sytuacji w związku ze zmianami treści rozporządzeń wprowadzających nakazy, zakazy i ograniczenia tzw. covidowe wymaga oceny stwierdzonego naruszenia z punktu widzenia treści art. 189c k.p.a. Konieczność taka pojawia się dlatego, że od dnia, w którym nastąpiło naruszenie do dnia ostatecznego załatwienia sprawy przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary nie dość, że zmieniały się w swojej treści, to dodatkowo do nich odnosiły się przepisy przejściowe kolejnych regulacji, które również mogą mieć wpływ na ocenę istnienia podstawy upoważniającej do nałożenia kary. Zatem ten zarzut kasacyjny nie mógł być również uwzględniony. Z tych powodów skargę kasacyjną należało oddalić ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie(tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 900 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).