II SA/Wr 198/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. Nr 3 w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa dolnośląskiego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. UZASADNIENIE Fundacja N. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca", "fundacja") pismem z 6 lutego 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. (Nr 3) w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa dolnośląskiego. Zaskarżonemu rozporządzeniu zarzucono naruszenie: - art. 46 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz.1075) – dalej: u.o.z.z.ch., poprzez wydanie rozporządzenia o nakazie odstrzału sanitarnego zwierząt na określonym obszarze, pomimo że nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie w zakresie ustalenia, czy występuje zagrożenie wystąpienia lub wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i czy zachodzi potrzeba zastosowania tak daleko idących i nieodwracalnych środków, jak odstrzał sanitarny zwierząt; - art. 5 Konstytucji RP, poprzez podejmowanie działań, które godzą w ochronę środowiska i nie są uzasadnione nadrzędnymi wartościami, bez przeprowadzenia odpowiedniego testu równowagi i skuteczności takich działań. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny strony skarżącej w zaskarżeniu rozporządzenia wynika z celów statutowych fundacji. Podkreślono, że należy do nich: objęcie wszystkich dzikich ptaków pełną ochroną i zakazem polowań; rozwój wiedzy przyrodniczej, humanistycznej i etycznej społeczeństwa o oddziaływaniu współczesnego łowiectwa na przyrodę ożywioną i nieożywioną; minimalizowanie negatywnego wpływu łowiectwa na przyrodę; ochrona wszelkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka oraz wzmocnienie społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej. Skarżąca odwołała się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07 (publ. CBOSA) wskazując, że ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 18 stycznia 2024 r. (Nr 3) w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa dolnośląskiego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.w.a.r.w. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części. Według art. 60 ust. 1 u.w.a.r.w. w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rozporządzenie Wojewody należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 63 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190, dalej: "u.w.a.r.w."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zaznaczyć również należy, skarga na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. nie ma charakteru actio popularis nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. Przepis ten nie daje prawa do kwestionowania aktu prawa miejscowego podmiotowi występującemu w ogólnie pojętym interesie, w ramach "społecznej kontroli". Nie ulega wątpliwości, że w celach działania skarżącej fundacji mieszczą się m.in. ochrona wszelkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka, a także wzmocnienie społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej. Skarżąca odwołując się do tychże celów swojej działalności próbuje wykazać swój interes prawny w zaskarżeniu rozporządzenia Wojewody. W tym miejscu wskazać należy na przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej: "u.o.z."), która reguluje postępowanie ze zwierzętami, w tym zwierzętami wolno żyjącymi (dzikimi) oraz gwarantuje ich ochronę, w tym przed zabijaniem i okrutnym traktowaniem. W celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 3 u.o.z.). Przepisy u.o.z. wskazują sytuacje, w których organizacjom społecznym, których celem statutowym jest ochrona zwierząt przyznano konkretne uprawnienia, np. w art. 33a ust. 1, zgodnie z którym w przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt. Sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi, w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1 (art. 33a ust. 2 u.o.z.). W niniejszej sprawie odstrzał dzików nie został jednak wprowadzony uchwałą sejmiku województwa, lecz rozporządzeniem Wojewody, które wydane jest na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z.ch. w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt - afrykańskiego pomoru świń. Podkreślenia wymaga, że trybów postępowania określonych w art. 33a ust. 1 u.o.z. oraz art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. nie można uznać za tożsame. Tryb zwalczania chorób zakaźnych ustanowiony jest w przepisach u.o.z.z.ch., które są przepisami szczególnymi względem przepisów u.o.z., gdyż wynika to z celu ustawy, którym jest zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Z tego względu wprowadzono szczególną procedurę opartą w pierwszej kolejności na czynnościach lekarzy weterynarii, potem rozstrzygnięciu wojewody i dopiero na ich podstawie - ewentualnym odstrzale zwierząt (por. wyrok SN z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt IV CSK 181/18; LEX 2688986). Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07 (publ. CBOSA) wskazać należy, że dotyczył on odmiennego stanu faktycznego niż wynikający z akt sprawy. We wskazanym wyroku fundacja, której celem statutowym była ochrona zwierząt skarżyła uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie jest legitymowana do skutecznego uruchomienia kontroli legalności rozporządzenia Wojewody przez powołanie się na fakt naruszenia interesu społecznego i interesu zwierząt, nawet w razie sprzeczności tego aktu z prawem. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane, to prawodawca posługuje się nim np. w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g., którego konstrukcja jest zbieżna z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. Tym samym orzeczenia sądów administracyjnych wydane na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. zachowują aktualność w niniejszej sprawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1919/10, publ. CBOSA), a zatem sam fakt, że fundacja ma w zakresie swojej działalności m.in. działanie na rzecz ochrony zwierząt, czy też działanie kontrolne w obszarze łowiectwa i minimalizowania jego wpływu na przyrodę nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia Wojewody. Przyjęcie poglądu, że to postanowienia statutu fundacji decydują o istnieniu interesu prawnego oznaczałoby, iż w istocie nie od ustawodawcy, ale od woli podmiotu (jego członków) zależałoby uznanie interesu za prawny. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, postanowienia statutu organizacji społecznej mogą mieć znaczenie dla oceny jej legitymacji do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko wtedy, gdy konkretna ustawa odsyła do tych postanowień, co ma miejsce np. w art. 11a ust. 7 pkt 2, art. 33a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2776/13, publ. CBOSA). Sąd podzielił stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w postanowieniu z 3 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 515/20, które zapadło na tle przepisów u.o.z., że nie jest prawidłowa wykładnia, która przyznaje legitymację skargową organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, w razie naruszenia uprawnień zwierząt z powodu, że przepisy u.o.z., aczkolwiek wprost stanowią, że zwierzę nie jest rzeczą (art. 1 ust. 1 u.o.z.), to jednak nie nadają im podmiotowości prawnej. Nie można więc mówić o uprawnieniach zwierząt, lecz o obowiązku ochrony zwierząt, ciążącym na organach administracji publicznej (art. 1 ust. 3 u.o.z.), w wykonaniu którego współdziałają z tymi organami organizacje społeczne, ale na warunkach określonych przez prawo. W niniejszej sprawie, jak już podkreślono, rozporządzenie Wojewody wydano na podstawie przepisów u.o.z.z.ch., których cel jest inny niż przepisów u.o.z. Przepisy u.o.z.z.ch. mają na celu ochronę zdrowia zwierząt i zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Statut fundacji nie odwołuje się do działań z zakresu ochrony zdrowia zwierząt i zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Nadto fundacja nie wiąże występowania jej interesu prawnego z tym działaniem. Zdaniem Sądu, skarżąca, wnosząc skargę na rozporządzenie Wojewody powinna wykazać, że ww. akt naruszył jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie zaistniałe w dacie wniesienia skargi. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skargę na rozporządzenie Wojewody może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. nie przyznają organizacjom społecznym uprawnienia do złożenia skargi w związku z zakresem statutowej działalności takich podmiotów, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone wydanym aktem. Podkreślić należy, że choć w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na treść swojego statutu, to zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy stricte działalności statutowej fundacji, ponieważ nie ma wpływu na sposób jej funkcjonowania. Należy pamiętać, że postanowienia statutu mają ten skutek, że wyznaczają prawną formę działalności danego podmiotu, a w tego rodzaju działalność w żadnym wypadku nie ingeruje zaskarżone rozporządzenie. Dlatego na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej fundacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym rozporządzeniem (por. postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2435/23, publ. CBOSA). Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu. Końcowo Sąd wskazuje, że poczynione wyżej uwagi nie wykluczają możliwości wniesienia skargi na wskazane rozporządzenie Wojewody przez prokuratora lub też Rzecznika Praw Obywatelskich. Obowiązujące uregulowania prawne nie stoją bowiem na przeszkodzie by wystąpienie do tych organów złożyła fundacja. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi postanowiono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.