II SA/Gl 1140/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 lipca 2020 r. nr IFXIV.7840.4.45.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta P. decyzją z 25 lipca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) zatwierdził dla P. Sp. z o.o. w W. (dalej jako inwestor) projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedsięwzięcia pod tytułem "Budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej A. Sp. z o.o. [...] wraz z linią zasilania energetycznego przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 1 położonej we F. przy ul. [...]. W decyzji tej określił warunki, które muszą być dochowane dla prawidłowej realizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw przebieg prowadzonego postępowania, w tym podejmowane czynności procesowe zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przybliżono charakterystykę projektowanej inwestycji i wymieniono wszystkie rodzaje anten sektorowych, które mają być zamontowane w ramach realizacji przedsięwzięcia. Przedstawiono rozważania co o zakresu oddziaływania zamontowanych anten sektorowych. Podkreślono przy tym, że inwestycja realizowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem uzyskano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 2 listopada 2017 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.C. (dalej jako strona lub skarżąca), która reprezentowana przez pełnomocnika Z. G. wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, w której wymagane jest odwołanie się do konkretnego przepisu. Jako kolejny wskazano na naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez potwierdzenie w decyzji, że inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości, czym naruszono istotę prawa własności i bezzasadnie uprzywilejowano inwestora. W odwołaniu tym przywołano naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez takie sformułowanie decyzji, które nie daje możliwości jej odkodowania i nawiązania polemiki z organem administracji. W ramach naruszeń prawa materialnego wskazano na art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199 poz. 1227) poprzez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten. Jako ostatni zarzut podniesiono naruszenie art. 63 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenia raportu było obligatoryjne. W motywach odwołania rozwinięto argumenty przemawiające za jego zasadnością. Wojewoda Śląski decyzją z 15 lipca 2020 r. nr IFXIV.7840.4.45.2018 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał przepisy leżące u podstaw wydania pozwolenia na budowę. Wskazany organ przybliżył charakterystykę projektowanej inwestycji i poruszył kwestię spełniania przez nią wymogów z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. W następstwie przeprowadzonej analizy organ ten stwierdził, że projektowana inwestycja nie może być zakwalifikowana do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dalszej części uzasadnienia organ wyższego stopnia odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nawiązujących do zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego i nie podzielił podnoszonych zastrzeżeń, uznając że projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokata T.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519) w związku z art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich błędną wykładnię z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnej mocy tiltów anten. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ nie musi weryfikować dokumentacji technicznej w zakresie faktycznej mocy anten oraz ich pochyleń. Dodatkowo wskazano na brak podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta i nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej oraz nie dokonano wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Wnosząc skargę wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i o zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty przemawiające za jej zasadnością i niezbędnością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze podkreślił, że zostały one podniesione w odwołaniu i stanowiły przedmiot analizy organu wyższego stopnia. Pismem z 7 stycznia 2021 r. [...] Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia rozpoznawania skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 360/18. Postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/20 tutejszy Sąd dopuścił wyżej wymienione Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Z kolei postanowieniem z 31 maja 2021 r. tutejszy Sąd zawiesił prowadzone postępowanie do momentu rozpoznania sprawy o sygnaturze akt II SA/Gl 360/18. Postanowieniem z 16 maja 2022 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przed tutejszym Sądem 24 października 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania A. sp. z o.o. wystąpił o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania zakończonego wyrokiem z 21 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 24 października 2022 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed wskazanym powyżej Sądem. Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. podjęte zostało zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Przed rozpoczęciem rozważań o charakterze merytorycznym uwagę należy zwrócić na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołanie wskazanego przepisu jest niezbędne, ponieważ mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 42/19 uchylono wyrok tutejszego Sądu z 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 360/18 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z 28 lutego 2018 r. nr SKO.IX/426/5155/30/17 a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z 2 listopada 2017 r. nr [...]. Równocześnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1629/22 uchylony został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 42/19, a skarga kasacyjna została oddalona. Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pod uwagę muszą być wzięte konsekwencje wynikające z takiego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z przywołanego przepisu skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany przywoływanym orzeczeniem i wynikającymi z niego skutkami. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którą przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przywołane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wpływa na ocenę stanu normatywnego zastosowanego w rozpoznawanej sprawie w zakresie oceny przepisów prawa materialnego, leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, jednakże nie oznacza to, że skład orzekający zwolniony jest z oceny stanu normatywnego wykorzystanego w ramach przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazany organ sprawdza także kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 przywoływanej ustawy, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 przedmiotowej ustawy; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 powyższej ustawy - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W świetle przywołanych regulacji prawnych stwierdzić należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego może być wydana wyłącznie wówczas, gdy dopełnione będą wszystkie wymogi przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane jak również przeprowadzona procedura będzie uwzględniała wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa procesowego, których naruszenie będzie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści przywoływanych przepisów, warunkiem wydania prawidłowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak zgodności projektowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przeszkodę w wydaniu pozytywnego rozstrzygnięcia. W analogiczny sposób widzieć należy sytuację z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia będzie możliwa wyłącznie wówczas, gdy treść wskazanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie na to zezwalała. Oznacza to, że decyzja taka musi być w obrocie prawnym a jej treść musi odpowiadać przedłożonemu projektowi budowlanemu. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy obowiązuje i stanowi podstawę dla podjęcia poddanej kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono szereg zarzutów, które w części zasługują na uwzględnienie. W szczególności organom administracji umknęła jedna okoliczność, która wymaga odniesienia się w uzasadnieniu decyzji, a mianowicie jak wynika to z akt sprawy przedmiotem pozwolenia jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczono stwierdzenie, że należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Tak sformułowana teza nie obejmuje wszystkich sytuacji, ponieważ w rozpoznawanej sprawie przewiduje się instalacje dziewięciu anten sektorowych, a to oznacza, że część tych anten będzie obejmowała ten sam obszar. Z akt administracyjnych jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy przy nałożeniu się poszczególnych wiązek promieniowania anten skierowanych w tym samym kierunku nie zostaną przekroczone poziomy promieniowania, które spowodują zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W konsekwencji zamieszczone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stwierdzenie o nie zaliczeniu przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest przedwczesne i wymaga uzupełnienia. Przedstawione powyżej uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lita a i c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, albowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, mające wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Prowadzenie tego postępowania będzie możliwe jedynie po uprzednim uwzględnieniu podniesionych uwag i uprawniony będzie do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 210 § 1 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.