II OSK 45/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 453/19 w sprawie ze skargi P4 spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lutego 2019 r. nr WI-I.7840.15.91.2018.JL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 453/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lutego 2019 r. znak: WI-I.7840.15.91.2018.JL. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia z 14 marca 2018 r. nr 110/2018 i orzekł o odmowie zatwierdzenia P4 sp. z o.o. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr TAT7001B składającej się z wieży MONOBOT/X-29,7 o łącznej wysokości nad poziomem terenu 30,0 m (włącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającą ponad poziom terenu oraz odgromnikiem), anten radioliniowych i sektorowych nadawczo-odbiorczych, urządzeń sterujących obok wieży wraz z zasileniem energetycznym; inwestycja na działce położonej w Bustryku nr ew. 12581 obręb Ząb, gmina Poronin ". W skardze kasacyjnej J. J. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. ; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez nie rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie z uwagi na nie odniesienie się do kwestii dotyczącej konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym zaniechanie również oceny decyzji organu I instancji. Ponadto naruszenie to miało istotny wpływ na kwestię oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2) art. 87 ust 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) w powiązaniu z § 6 ust 2 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez wadliwą ocenę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma moc wiążącą w zakresie, w jakim został sporządzony i tym samym brak jest przepisu prawa pozwalającego na rozszerzeniu literalnego brzmienia art. 87 ust 2 Konstytucji RP. 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie oceny prawnej w ograniczonym zakresie z pominięciem oceny i tym samych wytycznych odnoszących się do przepisów art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r, Nr 199 poz. 1227) w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku tylko częściowo spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem Sąd dokonał tylko i wyłącznie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pomijając całkowicie kwestie dotyczące ochrony środowiska, o których mowa w punkcie 3 niniejszej skargi kasacyjnej. Powyższe naruszenie nie pozwala w niniejszej skardze kasacyjnej na podjęcie z wyrokiem polemiki w tym zakresie. Sąd I instancji dokonuje oceny zgodności decyzji z wszystkimi przepisami prawa, jakie należy uwzględnić przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, § 35 ust 3 planu miejscowego, na obszarach 1-2R2, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Także zapis § 6 ust 2 pkt 6 dotyczący ustaleń obowiązujących na całym obszarze objętym planem dopuszcza inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej jeżeli procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego oddziaływania na środowisko. W świetle powyższego dokonano wadliwej oceny miejscowego planu zagospodarowania terenu albowiem w wyroku nie wykazano, iż faktycznie dla maksymalnych mocy planowanych urządzeń procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego oddziaływania na środowisko. W zaistniałej sytuacji trudno polemizować z wyrokiem gdzie dokonano analizy tylko częściowej a nie całościowej. W niniejszej sprawie nie zweryfikowano mocy urządzeń, nie dokonano samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia i to całkowicie umknęło Sądowi I instancji tym bardziej, że w jakichkolwiek sposób nie dokonano oceny decyzji organu I instancji. Jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania. Podane przez inwestora parametry, jako planowane do użycia, nie muszą odpowiadać maksymalnym dostępnym dla danego urządzenia. To, że dana antena wg karty katalogowej pozwala na zastosowanie pochylenia na poziomie 12 stopni oraz obciążenie jej mocą 500 W, nie oznacza, że takie parametry powinny służyć do obliczeń zasięgu oddziaływania tejże anteny. To inwestor ustala jakie maksymalne moce, czy też pochylenie będzie wykorzystanie w danej lokalizacji dla danego systemu stacji bazowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w ramach których podjęto próbę wykazania wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku mającą polegać na niedokonaniu kontroli decyzji Wojewody w zakresie odnoszącym się do przepisów art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 a-d i § 3 ust 8 pkt a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśnić trzeba, że poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia z 14 marca 2018 r. nr 110/2018 i orzekł o odmowie zatwierdzenia P4 sp. z o.o. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę była dokonana przez Wojewodę ocena, co do sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, odnosząc się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko wyjaśnił, że obszar pól elektromagnetycznych o wartościach podanych przez inwestora swoim zasięgiem obejmuje m.in. częściowo działkę nr [...] oraz dz. nr [...]. Jednakże przebieg wiązki promieniowania, w przypadku działki nr [...], występuje na wysokości minimum 22,6 m, a w przypadku działki nr [...] na wysokości minimum 24,8 m. Zatem pole elektromagnetyczne o wartości wyższej niż 0,1 W/m2 jest zawieszone ponad ww. działkami. Działki położone są w obszarze [...], a dopuszczalna zabudowa na tym terenie, nie może przekroczyć 9 m, zatem nie znajdzie się ona w zasięgu tych pól. Na podstawie przeprowadzonych przez projektanta obliczeń Wojewoda uznał, że rozpatrywana stacja bazowa nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, ocena Wojewody była korzystna dla inwestora. Mając na uwadze, że skargę do sadu administracyjnego wniósł jedynie inwestor, odmienna ocena tego zagadnienia przez Sąd I instancji mogłaby prowadzić do naruszenia wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. zasady zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 87 ust 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. w zw. § 6 ust 2 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mający polegać na wadliwej ocenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego, jakimi są również miejscowe plan zagospodarowania przestrzennego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei § 6 ust 2 pkt 6 planu miejscowego, dotyczący ustaleń obowiązujących na całym obszarze objętym tym planem dopuszcza inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej jeżeli procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze uwarunkowania w jakich orzekał Sąd I instancji, wynikające z charakteru wydanej decyzji, argumentacja skarżącego kasacyjnie nie mogła okazać się skuteczna. Co wskazano powyżej przedmiotowa stacja bazowa nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena taka była korzystna dla inwestora i nie została zakwestionowana w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wprawdzie nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak musiał mieć na uwadze, że odmienna ocena tego zagadnienia skutkowałaby naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę Sąd nie mógł zatem orzec na niekorzyść wnoszącego skargę inwestora. Skarżący kasacyjnie natomiast był uprawniony do złożenia skargi do sądu administracyjnego, celem podważenia tego stanowiska, jednak z prawa tego nie skorzystał. Skoro zatem w sprawie zostało ustalone, że przedmiotowa inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że inwestycja ta nie narusza § 6 ust 2 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.