I OSK 2013/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1063/21 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2021 r. nr WIR.III.7581.17.2021.JM w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 listopada 2021 r. II SA/Bd 1063/21, oddalił skargę M[...] na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 czerwca 2021 r. nr WIR.III.7581.17.2021.JM w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M[...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80, 140 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu utraty prawa własności w oparciu o operat szacunkowy, który zawiera rażące braki; 2. prawa materialnego: a) art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w nieprawidłowej (zaniżonej) wysokości; b) art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu; c) art. 154 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące dokonaniem szacowania nieruchomości na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z pominięciem uwarunkowań zewnętrznych, które powinny zostać uwzględnione przy szacowaniu nieruchomości; d) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące określeniem przeznaczenia nieruchomości w oparciu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podczas gdy studium nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej a zatem nie może wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości; e) § 4.4. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem uwzględnienia ceny średniej kilkunastu nieruchomości podobnych przy określeniu wartości nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku, z powodu małej precyzji zarzutów (o czym szerzej poniżej) nie jest możliwe precyzyjne odniesienie się do każdego z nich, a czasami mogą być one rozpoznane jedynie łącznie. Z powyższego względu na początku rozważań należy przytoczyć kilka uwag natury ogólnej, dotyczących właściwej konstrukcji podstaw kasacyjnych. "Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany" (wyrok NSA z 29.11.2023 r. III FSK 4377/21, LEX nr 3650440). Ponadto, "Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu" (wyrok NSA z 31.03.2023 r. III OSK 2740/21, LEX nr 3590711). Dodać także należy, że "W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" (wyrok NSA z 17.05.2023 r. III FSK 967/22, LEX nr 3598059). W tym wypadku tę ostatnią uwagę odnieść należy do zarzutu postawionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po tych koniecznych uwagach ogólnych, w świetle których oceniona zostanie skuteczność postawionych zarzutów, należy przejść do poszczególnych zarzutów. Pierwszy z nich, dotyczący naruszenia prawa materialnego, odnosi się do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.). Przywołany przepis składa się z kilkunastu ustępów, a niektóre z nich jeszcze z punktów. Skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi, ani postaci naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). W tej ostatniej kwestii autor skargi kasacyjnej posługuje się pojęciem "poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w nieprawidłowej (zaniżonej) wysokości". Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać, o jaki konkretnie przepis chodzi, ani w jaki sposób został on – w ocenie skarżącego kasacyjnie – naruszony. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu. Przepis ten stanowi, że "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej." Z treści zarzutu wynika, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany, bo rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W tej sprawie od momentu sporządzenia operatu (28 lipca 2020 r.), do chwili ustalenia wysokości odszkodowania (23 czerwca 2021 r.) nie upłynęło 12 miesięcy, a zatem formalnie operat mógł zostać uznany za dowód w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zauważyć natomiast należy, że "dostępne dane o cenach" (art. 154 ust. 1 u.g.n.), w tym to, jak zmieniały się one z upływem czasu, są elementem analizy rynku nieruchomości, dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu i analiza taka stanowi wiedzę specjalną z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjął, że "W badanym przedziale czasowym na rynku lokalnym ceny nieruchomości niezabudowanych nie zmieniały się w czasie, w związku z czym cen transakcyjnych nie korygowano (...)" – str. 24 operatu. Taką analizę rzeczoznawcy majątkowego można byłoby weryfikować jedynie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., ale weryfikacja taka nie została przeprowadzona przez stronę, a jeśli organ nie miał w tym zakresie wątpliwości, to nie można mu zarzucić, że nie uwzględnił zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu, skoro zmiana taka nie została wykazana. Zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 153 ust. 1 u.g.n. należało bowiem wykazać, że do zmiany cen transakcyjnych nieruchomości doszło w badanym okresie. "Brak jest podstaw prawnych do skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 12.01.2024 r. III FSK 3553/21, LEX nr 3652647). Ponieważ w niniejszej sprawie do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odnośnie zmian cen transakcyjnych nieruchomości nie doszło, to zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł być skuteczny. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem szacowania nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem uwarunkowań zewnętrznych, to zauważyć należy, że chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że "W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Nie ma w tym przepisie mowy o żadnych uwarunkowaniach zewnętrznych, przez co skarżąca kasacyjnie spółka – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – rozumie najbliższe otoczenie, zasadę sąsiedztwa. Zasada sąsiedztwa ma zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja również może być podstawą do ustalenia przeznaczenia nieruchomości przy jej wycenie. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uznał – stosując zasadę korzyści i pomijając transakcje nieruchomościami drogowymi, jako mniej korzystne – że z powodu braku planu miejscowego przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynika ze studium i jest nim zabudowa mieszkaniowo-usługowa (str. 20 operatu). Do porównania przyjął nieruchomości o takim przeznaczeniu, również te z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy dla budownictwa wielorodzinnego (str. 28 operatu). Sąsiedztwo zostało zaś uwzględnione w wagach cech rynkowych nieruchomości porównawczych (str. 30 operatu). Nie ma przy tym znaczenia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest prawem miejscowym, skoro do takiego sposobu ustalania przeznaczenia wycenianej nieruchomości odsyłał przepis ustawowy (art. 154 ust. 2 u.g.n.), natomiast art. 140 k.c., jako norma z zupełnie innej gałęzi prawa, nie ma w tej sytuacji żadnego zastosowania, wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka, jako że mamy tu do czynienia z przepisem szczególnym na gruncie u.g.n., z rozdziału o określaniu wartości nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to zarzucono zarówno błędną jego wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowił, że "Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości." Skarga kasacyjna nie wyjaśnia w ogóle, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu i jak powinien być on rozumiany, co uniemożliwia odniesienie się do takiego zarzutu. Natomiast z końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niewłaściwe jego zastosowanie miałoby polegać na tym, że rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie zastosował współczynniki korygujące przy ustalaniu wagi cech rynkowych nieruchomości porównawczych lub też z punktu widzenia wagi tych cech niewłaściwie dobrał nieruchomości porównawcze, ustalając cenę minimalną i maksymalną. To zagadnienie należy jednak zakwalifikować do nienormatywnej wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego i tak jak była już o tym mowa wyżej, przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny mógł w takiej sytuacji zostać zweryfikowany tylko w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n. Ma to związek także z zarzutem postawionym w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że operat rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania podlega ocenie na gruncie art. 80 k.p.a., tak jak każdy inny dowód z opinii biegłego. Tyle tylko, że w tym wypadku istnieją pewne ramy normatywne, w oparciu o które taki operat jest sporządzany (zarówno normy rangi ustawowej, jak i na gruncie rozporządzenia wykonawczego) i spełnienie tych ram normatywnych może być przedmiotem oceny organu, a następnie ocena ta podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast wiedza zawodowa (wiadomości specjalne) rzeczoznawcy majątkowego, która nie jest (i nie może być w całości) normatywnie opisana, podlega kontroli w specjalnym trybie, o którym mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. (...) Nie można więc przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu lub sądu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, a jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (...). W sytuacji gdy z wnioskiem o weryfikację operatu występuje ewentualnie sama strona, przedłożenie organowi negatywnej oceny dokonanej przez organizację zawodową umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu, do którego prawidłowości organ wcześniej nie zgłaszał zarzutów, może więc spowodować ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (zob. wyrok NSA z 10.08.2021 r., I OSK 494/21, LEX nr 3212515, i wyrok WSA w Gdańsku z 15.09.2021 r., II SA/Gd 664/20, LEX nr 3244194)" – zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 157. Jeśli chodzi o normatywne aspekty sporządzonego operatu, został on oceniony zarówno przez organ, jak i poddany kontroli przez Sąd I instancji. O poprawności tej kontroli świadczy niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co zostało omówione już wyżej. Natomiast kwestia aktualności, z uwagi na upływ czasu, cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych na datę wyceny, czy właściwy dobór nieruchomości porównawczych z punktu widzenia współczynników korygujących przy metodzie korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, są okolicznościami wynikającymi z analizy rynku i ich weryfikacja może mieć wyłącznie merytoryczny charakter, wymagający wiedzy specjalnej, dlatego też prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod tym kątem może być dokonana przez osoby posiadające taką wiedzę, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Dopiero w tym trybie dokonana weryfikacja może być podstawą oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego będącego podstawą oszacowania wartości nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania. W odniesieniu do zarzutu postawionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zauważyć dodatkowo należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a w tym kontekście przywołanie art. 15 i art. 140 k.p.a. nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.