II OZ 439/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 752/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/22, po rozpatrzeniu wniosku T. G., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 752/OPON/2022. Sąd podał, że skarżący złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 czerwca 2022 r., nr 958/2022, uchylającą własną decyzję ostateczną z dnia 14 września 2021 r., nr 1982/2021 oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego na dz. nr [...] (obręb [...]) w miejscowości [...], gm. M. W treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w związku z zawarciem przez niego wieloletniej umowy najmu budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na możliwości podjęcia przez właściwe organy administracyjne dalszych działań prowadzących do wydania ewentualnego nakazu rozbiórki przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podkreślił, że zgodnie z przyjętym rozumieniem wykonalności aktu administracyjnego, nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzje uchylające inne decyzje z natury rzeczy nie podlegają wstrzymaniu ich wykonania, z powodu braku przedmiotu wykonania. Z decyzji tych nie wynika bezpośrednio żadna powinność określonego zachowania strony. Nie kwalifikują się także do wykonywania wszelkie akty administracyjne odmowne. Sąd stwierdził wobec tego, że sporna decyzja nie kwalifikuje się do wykonania, gdyż na jej podstawie nie nałożono na stronę żadnych obowiązków, brak jest więc zagrożeń dających podstawę do wstrzymania jej wykonalności na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody, to jest że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącego, a to w szczególności poprzez przyjęcie ogólnego założenia, że wszystkie decyzje uchylające inne decyzje z natury rzeczy nie podlegają wstrzymaniu ich wykonania z powodu braku przedmiotu wykonania, podczas gdy wstrzymanie wykonania takich decyzji jest dopuszczalne w określonych przypadkach i może ono polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które ta decyzja wywołuje; ponadto wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody jest zasadne, ponieważ brak wstrzymania jej wykonania może doprowadzić do wydania przez organy nadzoru budowlanego aktów administracyjnych, z którymi będzie wiązało się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niniejsza sprawa dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję, którą uchylono, w wyniku wznowienia postępowania, decyzję ostateczną i odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczo rację należy przyznać Sądowi I instancji, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zależy przede wszystkim od charakteru prawnego decyzji, której rozpoznawany wniosek dotyczy. Nie podlegają bowiem wykonaniu te akty, które nie nadają się do wykonania i nie wymagają wykonania w trybie egzekucyjnym, w tym akty odmowne. Nie sposób jednak pominąć tego, iż przedmiotowa decyzja zapadła w trybie wznowienia postępowania i dotyczy obiektu, który został już zrealizowany (w całości lub części). Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma zatem na celu ochronę strony skarżącej przez skutkami prawnymi związanymi z jej podjęciem. Skarżący wskazuje, że w związku z wydaniem decyzji i wejściem jej do obrotu prawnego "wiąże się ryzyko istotnej i trwałej zmiany rzeczywistości polegającej na wydaniu postanowienia o nakazie wstrzymania budowy, a następnie wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki lub wszczęcia postępowania legalizacyjnego". W jego ocenie, w przypadku uchylenia decyzji Wojewody i decyzji Starosty "przez sądy administracyjne, powrót do stanu poprzedniego może być zasadniczo niemożliwy (w przypadku dokonaniu rozbiórki budynku) i wiązać się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody majątkowej". "Taka sytuacja będzie też wymagać od skarżącego znacznego nakładu sił i środków, bowiem konieczne będzie kwestionowanie kolejnych aktów administracyjnych (tj. przykładowo postanowienia o nakazie wstrzymania budowy, postanowienia o wszczęciu postępowania legalizacyjnego albo decyzji o nakazie rozbiórki) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem". W odniesieniu do powyższego, stwierdzić należy, że sama możliwość wszczęcia nowego, odrębnego postępowania, przewidzianego przepisami prawa, w stosunku do przedmiotowego obiektu nie stanowi co do zasady przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki wiązać się mogą z innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym. Oczywiście nie da się bezspornie wykluczyć sytuacji, że w realiach konkretnej sprawy, zapadła w trybie wznowienia decyzja, będzie wywoływać skutki, o jakich mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykazanie jednak okoliczności, które przemawiałaby za koniecznością udzielenia ochrony tymczasowej jest obowiązkiem strony składającej wniosek. W oparciu o stan faktyczny sprawy oraz uwarunkowania dotyczące sytuacji strony musi ona wskazać na takie zindywidualizowane okoliczności (poparte stosowną argumentacją i dowodami), które pozwolą sądowi na ocenę, że aktualnie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie strona skarżąca takich nie wykazała. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.