II SA/Lu 370/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 28 marca 2024 r., znak: GN-V.7534.2.9.2024, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Lubelskiego z 1 marca 2024 r., znak: IGM.6821.33.2023.MR, o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wojewoda Lubelski wydał zaskarżone rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę następujące okoliczności sprawy, które przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. M. B. i P. B. wnioskiem z 14 września 2023 r. zwrócili się o zwrot prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...]. Wskazana nieruchomość pierwotnie była w użytkowaniu wieczystym M. B.. Nieruchomość objęta została Zarządzeniem nr 16 Prezydenta Miasta Lublin z 18 lipca 1979 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i ich podziale na działki budowlane. W wyniku podziału M. B. pozostała użytkownikiem wieczystym działki nr [...] o pow. 0,0594 ha, a pozostała część działki nr [...] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy [...]. Podstawą zarządzenia była ustawa z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Według oświadczenia wnioskodawców, działka nr [...] położona w L. przy ul. [...] stanowi obecnie własność M. B. i P. B.. Wojewoda Lubelski wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt: [...], ustalono, że do kręgu spadkobierców M. B. należą M. B. i R. B.. Starosta Lubelski, wskazanym wyżej postanowieniem z 1 marca 2024 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Organ ten stwierdził, że wniosek o zwrot prawa użytkowania wieczystego został złożony po upływie terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dodanym nowelą z 4 kwietnia 2019 r.). Organ wskazał także, że P. B. nie jest uprawniony do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego prawa, przysługującego uprzednio M. B., ponieważ nie należy do kręgu jej spadkobierców. W wyniku rozpoznania zażalenia M. B., organ drugiej instancji uznał, że stanowisko Starosty jest prawidłowe, albowiem wniosek o zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1998 r., dodanym do tej ustawy z dniem 14 maja 2019 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Wojewoda wskazał, że 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), którą do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dodano m. in. przepis art. 15zzr ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, m. in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2) oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Termin wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. jest terminem prawa materialnego, przewidzianym do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki i z jego upływem łączy się skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest terminem zawitym (prekluzyjnym). Organ wskazał, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Stan zagrożenia epidemicznego został odwołany 20 marca 2020 r., jednocześnie od tego dnia ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zniesienie stanu epidemii nastąpiło dopiero 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz.U. z 2022 r., poz. 1027). Terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020 r., o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), a zatem od 24 maja 2020 r. W świetle powyższych regulacji, wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 zm. u.g.n. termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mający zastosowanie w niniejszej sprawie - po uwzględnieniu okresu zawieszenia jego biegu z mocy art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 - upłynął 24 lipca 2020 r. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że Starosta słusznie odmówił wszczęcia postępowania. Organ odmawiając wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie miał również na uwadze okoliczność, że po stronie drugiego z wnioskodawców - P. B. - zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci braku legitymacji procesowej. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody strona złożyła skargę, w której wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 136 ust 3 i 7 oraz art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości pomimo złożenia w terminie wniosku przez osobę uprawnioną tj. spadkobiercę poprzedniego właściciela/użytkownika wieczystego (M. B.) w osobie jej syna M. B. oraz pomimo, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że wbrew stanowisku organów uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wygasło, gdyż przed upływem 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna uprawniony wnioskował o zwrot nieruchomości. Prezydent Miasta Lublin decyzją z 8 września 2005 r. odmówił zwrotu działki, powołując się na art. 136 ust. 6 u.g.n. Decyzją ostateczną z 31 października 2005 r. Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji uznając, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że ostatnie wnioski o zwrot działki były składane w 2005 r., a zatem od tego czasu do dnia złożenia wniosku 14 września 2023 r. nie upłynęło 20 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podnieść należy, że organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w przepisie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania między innymi wtedy, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie, za uzasadnioną przyczynę takiej odmowy organ trafnie uznał uchybienie terminowi określonemu w przepisie art. 136 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zauważyć należy, że powyższa regulacja wprowadzona została ustawą z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801; dalej: "ustawa zmieniająca u.g.n."). Zgodnie z regulacjami przejściowymi, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n.). Ustawa zmieniająca u.g.n. weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r. (art. 5 ustawy). Jest niekwestionowane w sprawie, że bieg terminu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w brzmieniu na dzień wejścia w życie (Dz.U. 2020 r., poz. 374; dalej jako: ustawa COVID). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie rozpoczyna się - a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres - bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, (2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (3) przedawnienia, (4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, (5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, (6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju. Przepis art. 15zzr cyt. ustawy COVID został wprowadzony ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. (art. 101 tejże ustawy). W wyniku uchylenia art. 15zzr ustawy COVID - na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), nastąpiło ustanie okresu zawieszenia biegu analizowanego terminu. W tym zakresie, zgodnie z regulacjami przejściowymi (art. 68 ust. 2 powyższej ustawy), terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, biegną dalej - po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy nowelizującej. Należy więc stwierdzić, że w związku z powyższymi regulacjami, sporny w niniejszej sprawie termin, rozpoczął swój dalszy bieg po ustaniu jego zawieszenia, a więc od 24 maja 2020 r. Jest to konsekwencją uwzględnienia siedmiodniowego terminu biegnącego od dnia wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020r., co nastąpiło z dniem 16 maja 2020 r. (art. 68 ust. 2 w zw. z art. 76 cyt. ustawy z 14 maja 2020 r.). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że do dnia zawieszenia z mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID biegu dwunastomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z 2019 r. - od momentu rozpoczęcia jego biegu - upłynęło 10 miesięcy. Jest także niekwestionowane, że stan epidemii został odwołany na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. (Dz.U. 2022 r., poz. 1027). Tego samego dnia weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2022r., poz. 1028), które utraciło moc z dniem 1 lipca 2023 r., zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1118). W tak określonej sekwencji czasowej obowiązywania przepisów regulujących bieg 12 miesięcznego terminu z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n., uregulowanym w przepisie szczególnym - w odniesieniu do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. - po okresie zawieszenia biegu wskazanego 12 miesięcznego terminu, rozpoczął on ponownie swój bieg 24 maja 2020 r. i zakończył się z upływem dnia 24 lipca 2020 r. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy administracyjne prawidłowo oceniły, że wniosek skarżącego został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, nawet przy uwzględnieniu zawieszeniu jego biegu na podstawie przepisów obowiązujących w czasie zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem COVID-19, skoro dopiero 14 września 2023 r. wnioskodawcy wnieśli o zwrot prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Powyższej oceny nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność złożenia w roku 2005 przez M. B. - użytkowniczkę wieczystą działki - wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co w ocenie skarżącego miałoby świadczyć o zachowaniu 20 letniego terminu określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sprawa wniosku M. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została decyzją ostateczną Wojewody Lubelskiego z 31 października 2005 r., znak: RR.IV.7724/5-53/05 (k. 1-2 akt administracyjnych) ostatecznie zakończona na skutek uchylenia przez Wojewodę odmownej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzja ta jest wiążąca i nie została dotychczas wzruszona. Z tego względu nie można uznać, że złożenie przez poprzednika prawnego wniosku w roku 2005, który został rozstrzygnięty ostateczną decyzja administracyjną, mogło przesądzić o spełnieniu przez jej następcę prawnego przesłanki zgłoszenia żądania w terminie z art. 136 ust. 7 u.g.n., pomimo złożenia przez niego własnego wniosku w roku 2023. Raz jeszcze należy więc stwierdzić, że prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że wniosek strony został złożony z uchybieniem ustawowego terminu zarówno określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n., jak i w przepisie szczególnym - art. 2 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej u.g.n. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.