I GSK 1281/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 195/23 w sprawie ze skargi Gminy M. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 16 marca 2018 r. nr NPII.4131.1.111.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 195/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 16 marca 2018 r. nr NPII.4131.1.111.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnych: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Prezydent Miasta Ż. w dniu 16 stycznia 2018 r., wydał zarządzenie, nr OR.0050.84.2018, w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Jako podstawę prawną tego aktu wskazał art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 827, dalej: u.g.k.) oraz uchwałę nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 17 kwietnia 1997 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta i uchwałę nr 691/LXX/02 z 10 października 2002 r. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018, stwierdził nieważność w całości ww. zarządzenia Prezydenta Miasta Ż. z 16 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Organ nadzoru doszedł do przekonania, że wspomniany akt jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.g.k., uchwałą nr 310/XXVI/97 oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Zdaniem organu nadzoru zakwestionowane zarządzenie Prezydenta w istotny sposób narusza prawo, gdyż Prezydent ustalając zawarte w nim regulacje powinien zrobić to w sposób kompleksowy, precyzyjny i jasny, tak by każdy adresat tego zarządzenia był w stanie określić wysokość opłat, do ponoszenia, których jest zobowiązany. Tymczasem, według Wojewody, zarządzenie Prezydenta nie reguluje w sposób prawidłowy wysokości wspomnianych opłat. Dodatkowo, operuje się w nim terminem, który w tym samym akcie nie został zdefiniowany - pojęciem "powierzchnie odwadniane". Zdaniem organu nadzoru skoro, wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić. Ponadto, zastrzeżenia budziło rozróżnienie stawek opłat "dla powierzchni odwadnianych, z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b oraz dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Ż.". Zdaniem Wojewody, Prezydent nie uzasadnił określenia odmiennych wysokości opłat w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo własności "powierzchni odwadnianych". Tymczasem, w przekonaniu organu nadzoru, rozróżnienia opłat można dokonać jedyne w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej, natomiast tytuł własności do takich kryteriów nie należy. W ocenie Wojewody, również regulacja zawarta w § 1 ust. 2 zarządzenia jest sprzeczna z prawem, ponieważ w tym przepisie nie została określona opłata za usługi komunalne, a jedynie – jak to ujęto - kompetencja do ich ustalenia została przekazana przez Prezydenta na inny podmiot, tj. Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. Przekazanie kompetencji do określenia opłat kwartalnych za usługi komunalne wspomnianemu przedsiębiorstwu jest zaś sprzeczne z prawem. Prezydentowi została, bowiem przekazana ściśle określona kompetencja, w której zakresie nie mieści się dalsze przenoszenie uprawnień na inny, niewymieniony w ustawie podmiot. Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że jednym z podstawowych pryncypiów funkcjonowania organów administracji publicznej jest zasada praworządności. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 606/18 oddalił skargę Gminy M. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018, stwierdzające nieważność zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 59/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 606/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym podkreślił, że skarżący w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wyraźnie zawarł zarzut dotyczący nie sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia (art. 91 ust. 3 u.s.g.) z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) NSA wskazał, że w rozumieniu art. 91 ust. 3 u.s.g. (art. 107 § 3 k.p.a.), rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dotyczącego omawianej kwestii, a braku tego nie mógł uzupełnić wojewódzki sąd administracyjny badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego. Powtórzenie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę ustalenia organu nadzorczego, że pojęcie powierzchnie odwadniane budzi wątpliwości nie jest wsparte merytoryczną argumentacją, która i tak nie mogłaby zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonując oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, stwierdził, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo, a w szczególności art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Respektując stanowisko NSA, Sąd I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności należy usunąć mankamenty rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem jak zauważył NSA, argumentacja Sądu nie mogłaby zastąpić rozstrzygnięcia nadzorczego w trym zakresie. Rzeczą organu nadzoru jest zatem sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organ nadzoru powinien wyjaśnić i uzasadnić sprzeczność z prawem zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta Miasta Ż., a w szczególności, z czego organ nadzoru wywodzi, że istotnym naruszeniem prawa jest posłużenie się w zarządzeniu terminem " powierzchni odwadnianych". Organ nadzoru będzie miał na względzie § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który reguluje przepisy stosowane do projektów aktów prawa miejscowego. Z kolei, w §146, §147, §149 Działu VIII Typowe środki techniki prawodawczej zawarto zasady określania definicji pojęć. Formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: dane określenie jest wieloznaczne; dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym. Jeżeli w akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Sąd wskazał, że organ powinien uwzględnić przy wykładni pojęcia powierzchnie odwadniane niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej praktyki jego stosowania. Ponadto Wojewoda Śląski powinien sporządzić uzasadnienie prawne z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stwierdzonego istotnego naruszenia prawa polegającego na: "Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać." Z powyższych względów Sąd podzielił zarzuty i argumentację strony skarżącej, respektując przy tym wskazania NSA wyrażone w sprawie. Podsumowując, wobec stwierdzonych mankamentów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił wydany akt nadzoru. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wniósł Wojewoda Śląski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), wyżej wskazanemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 5 i art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ nadzoru w przypadku niedostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego uchylonego przez Sąd zobowiązany jest ponownie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z prawidłowym uzasadnieniem, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepisy ustawy o samorządzie gminny wprawdzie przewidują odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże 30 _ dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy, jest terminem zawitym, materialnoprawnym a zatem upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru, a wydanie po jego upływie - z zastosowaniem wskazań Sądu I instancji - rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiłoby działanie z naruszeniem właściwości; 2. art. 91 ust. 1 w związku z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu niewystarczającego uzasadnienia prawnego zawartego w tym akcie nadzoru, mimo że uznanie przepisu Zarządzenia Prezydenta Miasta Ż. za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej ze względu na niejednoznaczność użytych w zarządzeniu pojęć, gdy tymczasem możliwe byłoby utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia mimo wadliwości jego uzasadnienia. Ponadto, wskazując na podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w. zw. z art. 91 ust. 5 ustawy i art. 107 § 3 k.p.a.- poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, z uwagi na zobowiązanie organu nadzoru do sporządzenia uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z wymogami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia faktu, iż w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sąd, organ nadzoru nie ma możliwości ponownego jego wydania z nowym uzasadnieniem, gdy 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia upłynął, co powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności zarządzenia w własnym zakresie; 2. art. 148 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru i uchylającego ten akt z jednoczesnym nakazem co do dalszego postępowania w sprawie tj. zobowiązaniem, w uzasadnieniu wyroku, do sporządzenia ponownego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z wymogami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrok nie powinien zawierać wskazania co do dalszego postępowania organ nadzoru ww. sprawie, gdyż obecnie nie jest możliwe zarówno wydanie nowego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i dokonanie jego zmiany (poprzez sporządzenie nowego uzasadnienia prawnego); 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w treści uzasadnienia wskazówek dla organu nadzoru, którego akt został przez Sąd uchylony, które mimo związania orzeczeniem Sądu - sprawiają, ze wykonanie wyroku z poszanowaniem przepisów prawa jest niemożliwe. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się zasadne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji mógł dokonać wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu nadzoru, jednak nieakceptowalne okazały się wytyczne tego Sądu skierowane do organu nadzoru, zgodnie z którymi organ ten uwzględni przy wykładni pojęcia "powierzchnie odwadniane" niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej praktyki jego stosowania. Ponadto Wojewoda Śląski sporządzi uzasadnienie prawne z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stwierdzonego istotnego naruszenia prawa polegającego na: "Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać." Otóż ze względu na upływ 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru zaskarżonego zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie mógł już we własnym zakresie stwierdzić nieważności tego zarządzenia. W konsekwencji nie mógł sporządzić uzasadnienia prawnego z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób pominąć, że identyczne wytyczne skierował Naczelny Sąd Administracyjny do Sądu I instancji. Tyle tylko, że były to wytyczne skierowane przez sąd odwoławczy do sądu pierwszoinstancyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czy wytyczne te ma zrealizować Sąd I instancji, czy też Sąd ten powinien wyeliminować z obrotu prawnego akt nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały - por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48. Nie ma natomiast znaczenia, czy organ nadzoru dopuścił się naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania, sąd też nie musi badać, czy stwierdzone naruszenie prawa miało albo mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy (J.P. Tarno, Komentarz do art. 148, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V: LexisNexis 2011). Stanowisko powyższe znajduje poparcie w orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 6.10.2016 r., sygn. akt II OSK 1889/16 wskazano mianowicie, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów, trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić. Jedynie wyjątkowo, w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny może oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to dopuszczalne, gdy naruszenie prawa zostało podniesione dopiero w skardze kasacyjnej lub też wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę. Przechodząc do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie zauważyć czytelnego i precyzyjnego stanowiska WSA we Wrocławiu zawartego w uzasadnieniu uchylonego wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., zgodnie z którym należy jednak zauważyć, że pojęcie "powierzchnie odwadniane", niezdefiniowane w zarządzeniu Prezydenta, w języku potocznym ma różne znaczenia. W szczególności, może ono odejmować zarówno przestrzenie gruntu, jak i płaszczyzny dachu. Tym samym, desygnat niewyjaśnionego terminu, zaczerpnięty z języka powszechnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia określenia "powierzchnie odwadniane". To zaś przekłada się na brak precyzji w stosowaniu prawa. Dlatego właśnie, w przekonaniu Sądu zasadny jest podniesiony przez Wojewodę zarzut istotnego naruszenia prawa w zakwestionowanym zarządzeniu Prezydenta – obrazy art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględniać. Wspomniane uchybienie rzutuje zaś na precyzję stosowania całego zarządzenia zakwestionowanego przez Organ nadzoru co do jego zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko odnoszące się w istocie do oczywistej wadliwości kontrolowanego przez organ nadzoru zarządzenia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie mamy do czynienia z oczywistą sytuacją, w której można uznać, że sąd administracyjny może oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji – w oparciu o art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.