I OSK 2267/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków Wojewody Małopolskiego o uchylenie postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt: II SA/Kr 259/22, II SA/Kr 260/22, II SA/Kr 261/22, II SA/Kr 262/22, II SA/Kr 265/22, II SA/Kr 267/22, II SA/Kr 268/22, II SA/Kr 269/22, II SA/Kr 270/22, II SA/Kr 271/22 w sprawie ze skarg kasacyjnych: K. K., P. K., H. W., Z. R. i P. R., B. G. oraz M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 259/22 w sprawie ze skargi: T. D., B. G., M. K., I. S., M. W., A. G., K. T., E. K., Z. R., P. R., K. F. C. F., P. K., K. K. i H. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. znak IG-II.7227.12.2021.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia uchylić postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt: II SA/Kr 259/22, II SA/Kr 260/22, II SA/Kr 261/22, II SA/Kr 262/22, II SA/Kr 265/22, II SA/Kr 267/22, II SA/Kr 268/22, II SA/Kr 269/22, II SA/Kr 270/22, II SA/Kr 271/22 UZASADNIENIE Postanowieniami z 13 czerwca 2022 r. sygn. akt: II SA/Kr 259/22, II SA/Kr 260/22, II SA/Kr 261/22, II SA/Kr 262/22, II SA/Kr 265/22, II SA/Kr 267/22, II SA/Kr 268/22, II SA/Kr 269/22, II SA/Kr 270/22, II SA/Kr 271/22 (dalej postanowienia z 13 czerwca 2022 r.; w tym k. 624-625 akt II SA/Kr 259/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2021 r. znak IG-II.7227.12.2021.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów w miejscowości [...] (dalej zaskarżona decyzja). Pismami z 12 lipca 2022 r. Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda), powołując art. 61 § 4 ppsa, wniósł w każdej z tych spraw o uchylenie postanowień o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (w tym k. 633-643 akt II SA/Kr 259/22). Postanowieniami z 14 lipca 2022 r. - o właściwych dotychczasowych sygnaturach - Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy II SA/Kr 259/22, II SA/Kr 260/22, II SA/Kr 261/22, II SA/Kr 262/22, II SA/Kr 265/22, II SA/Kr 267/22, II SA/Kr 268/22, II SA/Kr 269/22, II SA/Kr 270/22, II SA/Kr 271/22 i prowadził je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 259/22 (w tym k. 644 akt II SA/Kr 259/22). Na skutek pism Wojewody Małopolskiego z 12 lipca 2022 r., postanowieniem z 14 lipca 2022 r. II SA/Kr 259/22 (dalej postanowienie z 14 lipca 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienia z 13 czerwca 2022 r.: II SA/Kr 259/22, II SA/Kr 260/22, II SA/Kr 261/22, II SA/Kr 262/22, II SA/Kr 265/22, II SA/Kr 267/22, II SA/Kr 268/22, II SA/Kr 269/22, II SA/Kr 270/22, II SA/Kr 271/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (k. 762-768 akt II SA/Kr 259/22). Zaskarżonym wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. II SA/Kr 259/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi T. D., B. G., M. K., I. S., M. W., A. G., K. T., E. K., Z. R., P. R., K. F., C. F., P. K., K. K. i H. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. znak IG-II.7227.12.2021.KB. Motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił na 103 stronach uzasadnienia (k. 917, 977-1028 akt II SA/Kr 259/22). Na skutek zażaleń: M. K., I. S. i T. D., popartych przez E. K., postanowieniem z 19 października 2023 r. I OZ 446/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 lipca 2022 r. II SA/Kr 259/22 i odmówił zmiany postanowień o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (k. 762-768, 1225-1228 akt II SA/Kr 259/22). Pismami z 15 kwietnia 2024 r. Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) ponownie wniósł o uchylenie postanowień z 13 czerwca 2022 r. z uwagi na odpadnięcie i zmianę (uprzedniej) przyczyny udzielenia ochrony tymczasowej. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że wydając postanowienia z 13 czerwca 2022 r., Sąd I instancji nie wiedział o wysokim stopniu wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej z uwagi na brak informacji w tym zakresie w aktach sprawy, co warunkowało udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewoda, przekazując akta sprawy Sądowi I instancji wraz ze skargami i odpowiedziami na skargi, nie wiedział, poza kwestią wprowadzenia uczestników scalenia dnia [...] lutego 2022 r. w posiadanie wydzielonych im gruntów na zebraniu zwołanym przez Starostę [...] (dalej Starosta), odnośnie do wysokiego stopnia wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym, powołując nowe dowody, nieznane Sądowi I instancji w momencie wydawania postanowień z 13 czerwca 2022 r. i późniejszy wyrok z 19 grudnia 2022 r. II SA/Kr 259/22, oddalający skargi, a także takie, które były nieznane zarówno Sądowi I instancji, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w momencie wydawania postanowienia z 19 października 2023 r. I OZ 446/23, nastąpiła zmiana okoliczności, które przesądziły o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub odmowie zmiany postanowień z 13 czerwca 2022 r., uzasadniająca uchylenie postanowień z 13 czerwca 2022 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, o bardzo wysokim stopniu wykonania zaskarżonej decyzji, prócz wprowadzenia uczestników w posiadanie, świadczą następujące okoliczności nieznane Sądowi przed wydaniem postanowień z 13 czerwca 2022 r.: 1. dnia [...] lutego 2022 r. wprowadzono wyniki scalenia do części opisowej i części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. Baza ewidencji gruntów została zaktualizowana w całości. W oparciu o te dane rozpoczął się obrót nieruchomościami. Analizując sytuację [każdego ze skarżących - uw. NSA] - nie ma już w aktualnej ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych, które [każdego ze skarżących - uw. NSA] posiadał przed scaleniem. Odpadła zatem przesłanka udzielenia ochrony tymczasowej na którą w uzasadnieniu [każdego z] postanowie[ń] z 13 czerwca 2022 r. powołał się Sąd I instancji w postaci dokonania wpisów nowych właścicieli w rejestrach publicznych, w tym w ewidencji gruntów i budynków, co w konsekwencji może wywołać trudne do odwrócenia skutki [...]; 2. dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią w Urzędzie Gminy [...] podstawę wymiaru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości (pismo Wójta Gminy [...] - dalej Wójt - z 11 lipca 2022 r. [...]; 3. Dokonano trwałej stabilizacji znaków granicznych, zgodnie z projektem scalenia gruntów zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Usunięto z gruntu wszystkie dotychczasowe znaki graniczne, które nie były przewidziane do pozostawienia w projekcie scalenia, co skutkuje brakiem wiedzy w terenie podczas użytkowania o zasięgu przedscaleniowych działek. Zobowiązano uczestników scalenia do ochrony znaków granicznych dla działek poscaleniowych. Wojewoda powołał w tym aspekcie pismo Starosty z 15 marca 2024 r. [...]; 4. do 1 lipca 2022 r. (jak wynika z pisma Starosty z 1 lipca 2022 r.) wprowadzono [...] zmian w ewidencji gruntów i budynków, w tym zmian właścicieli nieruchomości w "ilości" [winno być "liczbie"] [...], wydano: [...] wypisy z rejestru gruntów, [...] wyrysów z mapy ewidencyjnej, [...] wykazy zmian danych ewidencyjnych stanowiących postawę do ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych [...]; 5. Starosta wypłacił [...] należne dopłaty uczestnikom scalenia w łącznej kwocie [...] zł, wskazanych w zał. 11 zaskarżonej decyzji, co wynika z pisma Starosty z 15 marca 2024 r. (k. 147-173 załącznika do niniejszego wniosku) [...]; 6. pobrano [...] z [...] dopłat (w łącznej kwocie [...] zł) wskazanych w zał. 10 zaskarżonej decyzji od uczestników scalenia obowiązanych do ich wniesienia. Łączna kwota wszystkich [...] dopłat opiewała na [...] zł [...]; 7. od [...] lutego 2022 r. uczestnicy scalenia dokonywali, zgodnie z ustaleniami zał. nr 5 do zaskarżonej decyzji, usunięcia składników majątkowych gruntów nieobjętych szacunkiem; 8. zniesiono [...] współwłasności, zgodnie z zał. nr 6 zaskarżonej decyzji, a ew. należności zostały już rozliczone (pismo Starosty z 15 marca 2024 r.) [...]; 9. dnia 11 marca 2022 r., zasilono bazę danych ARiMR działkami referencyjnymi wynikającymi z działek poscaleniowych i wypłacono dwukrotnie płatności bezpośrednie (obszarowe) rolnikom w oparciu o te dane. Należy mieć przy tym na uwadze, że mamy do czynienia z gruntami, na których prowadzona jest gospodarka rolna, a cykl wegetatywny i hodowlany ma charakter ciągły i nie może zostać w dowolnym czasie przerwany. Nie jest możliwe wypłacanie płatności obszarowych na podstawie archiwalnych danych ewidencyjnych. Na poscaleniowych danych ARiMR wypłacała już płatności obszarowe w ramach kampanii z roku 2022 i z roku 2023. Kampania z 2024 r. jest w toku (pismo Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Małopolski z 7 marca 2024 r.) [...]; 10. od [...] lutego 2022 r. uczestnicy scalenia rozpoczęli uprawy gruntów wg nowych granic i prowadzenie lub kontynuowanie inwestycji na nieruchomościach przy uwzględnieniu zasad wynikających z warunków objęcia w posiadanie; 11. rozpoczęcie lub kontynuacja publicznych inwestycji na wydzielonych w wyniku scalenia gruntach (pismo Wójta z 11 lipca 2022 r.) o charakterze lokalnym oraz ponad lokalnym; 12. dnia [...] kwietnia 2022 r. zawarto umowę na przygotowanie dokumentacji kosztorysowo-projektowej, wszczęto procedury związane z uzyskaniem stosownych pozwoleń, m.in., na budowę i przebudowę dróg; 13. dnia [...] kwietnia 2022 r. zawarto umowę w przedmiocie ujawnienia nowego stanu prawnego wynikającego z decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia w księgach wieczystych; 14. "(...) Do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych zostały złożone [...] wnioski o ujawnienie zmian wynikających z decyzji nr GN.6810.3.3.2012 z 06.09.2021 r. (...) strony indywidualnie zwracały się do Sądu o ujawnienie zmian wynikających z ww. decyzji. Skala złożonych przez strony wniosków do ksiąg wieczystych jest trudna do doprecyzowania. Niemniej, w 2022 r., po dniu [...].2.2022., w którym nastąpiło wprowadzenie w posiadanie wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło [...] wniosków o wydanie odpisów bądź kserokopii wykazów zmian gruntowych dla gruntów położonych w miejscowości [...], w tym [...] do momentu wydania postanowienia WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji IG- II7227.12.2021. KB., z kolei w 2023 r. wpłynęło [...] wniosków w powyższej sprawie." (pismo Starosty z 15 marca 2024 r.) [...]; 15. zmianę okoliczności sprawy stanowią złożone od 16.11.2023 r. do 5.2.2024 r. pisma (wnioski) mieszkańców wsi [...] (w tym uczestników scalenia), przesłane w łącznej liczbie [...] sztuk do organu II instancji przez Starostę z pismem z 27 lutego 2024 r. (k. 73-128 załącznika do wniosku). We wnioskach tych nakreślone zostały słuszne interesy poszczególnych osób, których w ogóle nie uwzględniono przy wydawaniu postanowień z 13 czerwca 2022 r. [...]. Wojewoda wskazał, które z ww. faktów nie były przed marcem 2024 r. znane organowi II instancji i Sądowi, i stanowią nowe okoliczności sprawy. Zwrócił uwagę, że skutki wynikające z zaskarżonej decyzji w aspekcie prawnym już wystąpiły. Wojewoda podniósł, że kolejną okolicznością jest fakt, że w wyniku scalenia wydzielono skarżącym należne im ekwiwalenty wartościowe i powierzchniowe, a w razie potrzeby ustalono stosowne dopłaty, które Starosta już wypłacił. Wszystkie zastrzeżenia zgłoszone do projektu scalenia przez uczestników scalenia przed ich rozpatrzeniem przez Starostę, wg zał. nr 3 zaskarżonej decyzji, podlegały wnikliwej analizie komisji doradczej i opiniowaniu. W skład tej komisji, stojącej na straży interesów uczestników scalenia, wchodzili także wybrani przez uczestników scalenia ich reprezentanci w postaci (społecznej) rady uczestników scalenia. Przed 13 czerwca 2022 r. Sąd I instancji nie wiedział o większości okoliczności wskazanych w pismach: Starosty z 1 lipca 2022 r. i Wójta z 11 lipca 2022 r. Informacje wynikające z tych pism, organ II instancji przesłał do Sądu, ale nastąpiło to już po uprawomocnieniu się postanowień z 13 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705, dalej ppsa). Warunkiem dokonania zmiany postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany (postanowienie NSA z 23.10.2018 r. I OSK 1353/18). Na równi ze zmianą okoliczności orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje traktować ujawnienie nieznanych dotąd okoliczności (postanowienie NSA z 20.1.2012 r. II FZ 819/11, cbosa). W niniejszej sprawie Wojewoda wskazał na istotne zmiany okoliczności, które nie były znane Sądowi I instancji w dniu wydania postanowień z 13 czerwca 2022 r., jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 19 października 2023 r., gdy Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie I OZ 446/23, na co wskazują uzasadnienia tych postanowień (w tym k. 624-625 i k. 1225-1228 akt II SA/Kr 259/22). Oddalenie zażalenia nie stoi na przeszkodzie do złożenia powtórnego wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 230, uw. 15). Postanowienie sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, lecz jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji z art. 61 § 3 ppsa (postanowienia NSA z: 18.9.2013 r. I GZ 380/13; 27.8. 2008 r. II OZ 836/08; 16.4.2004 r. OZ 26/04, akceptowane przez J. P. Tarno - op. cit., s. 234, uw. 24; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023 s. 470, nb 2). Zgodnie z art. 61 § 4 ppsa postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 ppsa sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, co oznacza, że strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek. Instytucja, o której stanowi art. 61 § 4 ppsa, służy temu, by możliwa była zmiana lub uchylenie dotychczasowego postanowienia o wstrzymaniu lub odmawiającego wstrzymanie zaskarżonego aktu administracji wskutek wystąpienia nowych okoliczności lub ujawnienia - przy dochowaniu należytej staranności - okoliczności nowych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w aspekcie ochrony tymczasowej. Cezurą dla oceny zasadności wniosku o zmianę postanowienia o wstrzymaniu każdocześnie stanowi ostatnie orzeczenie w tym przedmiocie. Takim orzeczeniem w niniejszej sprawie jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2023 r. I OZ 446/23. Skoro z nadesłanych przy wnioskach z 15 kwietnia 2024 r. dokumentach i odpisach dokumentów (k. 1-190 w niebieskim skoroszycie) wynika, że zaskarżona decyzja uległa w bardzo szerokim zakresie wykonaniu (w tym w zakresie wprowadzenia wyników scalenia do części opisowej i graficznej ewidencji gruntów i budynków; oparcia wymiaru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości; usunięcia wszystkich dotychczasowych znaków granicznych (nieprzewidzianych do pozostawienia w projekcie scalenia) i dokonania trwałej stabilizacji nowych znaków granicznych zgodnie z projektem scalenia; zmiany [...] właścicieli nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków; wypłacenia [...] dopłat i pobrania [...] z [...] dopłat od uczestników scalenia; zniesienia [...] współwłasności; prowadzenia upraw od [...] lutego 2022 r. w kolejnych latach w nowych granicach; dwukrotnego wypłacenia rolnikom płatności obszarowych w oparciu o dane w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji), to stanowiło to nowe okoliczności, w stosunku do postanowień z 13 czerwca 2022 r. i postanowienia NSA 19 października 2023 r. I OZ 446/23, które w okolicznościach niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem wszystkich postanowień z 13 czerwca 2022 r. (art. 61 § 4 w zw. z art. 193 ppsa).