II GZ 384/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1754/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1754/21 wstrzymał wykonanie objętej skargą A. Sp. j. z siedzibą w C. (dalej jako: "skarżąca") decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r., w przedmiocie cofnięcia zezwoienia na prowadzenie apteki ogóinodostępnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na wymienioną decyzję zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej stronie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi obecnie sześć aptek, jednak wobec dwóch z nich decyzje o cofnięciu zezwoleń są już ostateczne i wykonalne, a decyzje wydane wobec pozostałych czterech mają treść identyczną jak wskazane decyzje ostateczne. Skarżąca wskazała również, że ze względu na straty spowodowane pandemią otrzymała subwencje z PFR w kwocie 387.202 tys. zł. Warunkiem umorzenia tej subwencji do kwoty 75% jest jednak dalsze prowadzenie działalności oraz utrzymanie stanu zatrudnienia. W przypadku zaś niewstrzymania zaskarżonej decyzji konieczne będzie zaprzestanie prowadzenia działalności przez skarżącą, a w konsekwencji utratę pracy przez wieloletnich pracowników. Następnie skarżaca wskazała na niemożności zwrócenia zakupionych leków (o wartości detalicznej 174.675,08 zł) do hurtowni i konieczność ich utylizacji. Skarżąca powołała się również na fakt realizowania w aptece, której dotyczy zaskarżona decyzja, wielu recept w dłuższym czasie (tj. ważnych przez 12 miesięcy od wystawienia), na podstawie których pacjenci regularnie nabywają przepisane im leki, a recepta jest pozostawiona w aptece. Ponadto, skarżąca powołała się na sytuację prywatną, tj. wydatki podnoszone przez jedną ze wspólniczek na studia córki. Skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączyła szereg dokumentów, m.in. umowę o pracę z pracownikami skarżącej spółki, zestawienie należnościsSkarżącej wobec hurtowni farmaceutycznej, wartość zysku ze sprzedaży w 2020 r., umowę o subwencję z PFR, fakturę za najem lokalu oraz listę płac. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2021 r. (data nadania) skarżąca wskazała natomiast, że decyzje ostateczne o cofnięciu zezwoleń zostały już wydane wobec wszystkich punktów prowadzonych przez spółkę. Tym samym spółka nie posiada już żadnych dochodów chociaż koszty działalności wynoszące kilkadziesiąt tysięcy miesięcznie pozostały niezmienione. Uwzględniając wniosek skarżącej, Sąd pierwszej instancji w oparciu o uzasadnienie wniosku, a także akta sprawy (w tym również pisma strony i załączone do nich dokumenty), jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, stwierdził, że skarżąca wykazała, że brak ochrony tymczasowej spowoduje znaczne trudności w zrealizowaniu otwartych już rocznych recept, a także, że istnieje zagrożenie rozwiązania umów o pracę z osobami zatrudnionymi w aptece. Sąd wyjaśnił przy tym, że zastosowanie ochrony tymczasowej nie wymaga przedstawienia dowodu na to, że rzeczywiście przesłanki się ziszczą w skutek wykonania decyzji - gdyż są to zdarzenia przyszłe, i jako takie nie mają przymiotu pewności, a jedynie uprawdopodobnienia ich zaistnienia. W ocenie Sądu wystarczające uprawdopodobnienie stanowiło w tej kwestii wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie wszystkich punktów aptecznych spółki. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanym przypadku uprawdopodobniono, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Główny Inspektor Farmaceutyczny, zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznania sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku i uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, organ wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r. cofającą zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zaskarżona decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. Z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.), a zatem nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie przepisy dotyczące wyłączenia stosowania przepisów o ochronie tymczasowej (art. 61 § 3 p.p.s.a.) wynikające z ustawy – Prawo farmaceutyczne. Następnie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, zgodzić się należy z oceną wniosku jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, w konsekwencji czego zasadnie postanowił o wstrzymaniu wykonania objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Jak bowiem wynika z argumentacji wniosku oraz załączonych do niego dokumentów mających potwierdzić podnoszone w jego ramach twierdzenia, wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej będzie mieć niebagatelne znaczenie dla skarżącej, jak i społeczności miejscowości, w której apteka jest prowadzona. Niewątpliwie wskazać należy, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki wiązać się będzie ze znacznymi trudnościami w zrealizowaniu otwartych już rocznych recept. Również nie bez znaczenia jest okoliczność wpływu decyzji na ewentualne rozwiązanie umów o pracę z osobami zatrudnionymi w aptece. Podzielić, w szczególności należy ocenę Sądu, który wskazać, iż wystarczające należało uznać uprawdopodobnienie wydania decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie wszystkich punktów aptecznych. Decyzje ostateczne o cofnięciu zezwoleń wydane wobec wszystkich punktów prowadzonych przez skarżącą spółke wiążą się zatem z brakiem jakichokolwiek dochodów, przy niezmienionych ponoszonych przez skarżącą kosztach działalności. Skarżąca we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, zawartym w skardze przedstawiła zatem wystarczające okoliczności przemawiająceza zasadnością zastosowania tej instytucji. Wykonanie zaskarżonej decyzji w w chwili obecnej mogłaby doprowadzić bowiem do wystąpienia nieodwracalnych, negatywnych skutków w zakresie gospodarczym i ekonomicznym. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny za słuszną uznał ocenę wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w z w. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji