II SA/Łd 1035/23

SENTENCJA Dnia 15 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 roku sprawy ze skargi M. G. i L.G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 października 2023 roku nr RT-II.7511.3.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uznania nieruchomości za mienie gromadzkie oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 16 października 2023 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez mieszkańców wsi K.: J.W., M.G., G.G., P.G., J.S., U.G., A. G., M.G., L.G., D.G., R. K., K.K., L. J., S. J., J.J., A. K., W.W., Ł. P., J.G., L.G., a także J. i L.T. z B., J.W. z Ł., P. S. z O., S.G. z Z., A. F. ze S., S. J. z S., Z. J. z R., Z. i B.L. z B. od decyzji Starosty [...] z 28 kwietnia 2023 r., nr GN.6824.1.12022 odmawiającej uznania za mienie gromadzkie nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 1,52 ha - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z 14 stycznia 2022 r., Wójt Gminy Ż. wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że działka nr [...] położona w gminie Ż., w obrębie ewidencyjnym K., stanowi mienie gromadzkie. Starosta [...] po przeprowadzeniu kwerendy w zasobach Starostwa, Urzędu Gminy Ż. oraz archiwów państwowych, odebraniu oświadczeń świadków, dokonaniu oględzin nieruchomości doszedł do przekonania, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że przed [...] lipca 1963 r. wskazana działka była dobrem gromady. W konsekwencji decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Starosta odmówił uznania działki nr [...] za mienie gromadzkie. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołujący się złożyli, w przewidzianym prawem terminie, odwołanie. Decyzji zarzucono, że została wydana w wyniku powierzchownie przeprowadzonego postępowania, z pominięciem okoliczności, że działka nr [...] zaspakajała zbiorowe potrzeby publiczne mieszkańców wsi. Starosta [...] nie zgodził się z powyższym zarzutem, wskazując, że przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe. Nadto zwrócił uwagę na braki formalne odwołania oraz brak interesu prawnego odwołujących się. W związku z powyższym Wojewoda Łódzki wystąpił do odwołujących się o usunięcie braku formalnego i wykazanie interesu prawnego. W odpowiedzi nadesłano wystąpienie podejmujące polemikę ze stanowiskiem Starosty oraz decyzją z 28 kwietnia 2023 r., wskazano na czym polega ich interes prawny. Do pisma załączono nadto: oświadczenie mieszkańców K. i S.; wydruki 3 map i 4 zdjęć; kopie zaświadczenia Starosty [...], decyzji o pozwoleniu na budowę z dokumentem projektowym, aktu własności ziemi i wypisu aktu notarialnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał dalej, że po przeanalizowaniu akt sprawy i rozważeniu argumentów zainteresowanych, doszedł do wniosku, że rację ma Starosta kwestionując interes prawny odwołujących się, co w ocenie organu musi prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że definicję strony zawiera art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewody Łódzkiego, w okolicznościach niniejszej sprawy, art. 6 ust. 1 u.z.w.g. nie może mieć zastosowania jako materialna norma prawna, z której odwołujący mogliby skutecznie wywodzić swój interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy omówił charakter prawny mienia gromadzkiego, brak jest zatem potrzeby powtarzania tych wywodów. Dość jedynie przypomnieć, że zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny, który potwierdza stan nieruchomości na dzień [...] lipca 1963 r. Nie mają zatem znaczenia okoliczności, które nastąpiły po tej dacie, m.in. rozmnażanie drzew, czy obecny sposób korzystania z nieruchomości. Zaskarżona decyzja, inaczej niż twierdzą odwołujący się, nie zmienia również statusu działki nr [...] - zarówno przed, jak i po jej wydaniu przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Organ odwoławczy przypomniał, że mienie gromadzkie ma charakter publiczny w odróżnieniu od wspólnoty gruntowej, która ma charakter prywatny. Powyższe oznacza, że nieruchomość nie może stanowić na dzień wejścia w życie u.z.w.g. (5 lipca 1963r.) jednocześnie mienia gromadzkiego oraz wspólnoty gruntowej. Niedopuszczalne zatem jest, aby odwołujący się żądali uznania, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie, ponieważ zaspakajała zbiorowe potrzeby publiczne mieszkańców wsi i jednocześnie podnosili, celem wykazania swojego interesu prawnego, że "działka o nr [...] była wykorzystywana przez mieszkańców wsi K. jako wspólnota gruntowa". Ta okoliczność, jak i fakt, że odwołujący się w oświadczeniach jako sposób korzystania z nieruchomości wskazali - kopalnia i droga, czyni, w ocenie organu, niewiarygodnym i pozbawionym mocy dowodowej oświadczenia w części dotyczącej korzystania z nieruchomości jako wspólnoty gruntowej. Natomiast ochronę zbiorowych potrzeb publicznych mieszkańców wsi (korzystanie z nieruchomości o charakterze publicznym) w sposób wystarczający chroni Gmina Ż., która jest stroną niniejszego postępowania i nie złożyła odwołania od decyzji Starosty. Organ powołując się na art. 127 § 1 k.p.a. wskazał, że organ nie może prowadzić postępowania odwoławczego z urzędu, a dla merytorycznego zbadania decyzji organu pierwszej instancji odwołanie musi wnieść strona. W związku z brakiem posiadania przymiotu strony przez odwołujących się, Wojewoda Łódzki podniósł, że nie może odnieść się do zarzutów merytorycznych skierowanych pod adresem decyzji Starosty [...] . Skoro postępowanie odwoławcze mimo to zostało wszczęte, to zastosowanie winien mieć art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M.G. i L.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 48 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, zwłaszcza w zakresie oceny legitymacji skarżących do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji; b) art. 1 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140), poprzez jego pominięcie i niezastosowanie przy ocenie legitymacji skarżących w sprawie; c) art. 6 ust. 1 u.z.w.g. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania, podczas gdy z stan faktyczny sprawy wprost wskazuje na konieczność odwołania się do tego przepisów również w zakresie badania legitymacji stron postępowania. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz bezcelowe wezwanie skarżących do przedłożenia dokumentów wykazujących posiadanie przez nich statusu strony w postępowaniu, a następnie pominięcie tych dowodów i w istocie nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego; b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego, choć w istocie organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia interesu prawnego skarżących i winien wydać ewentualnie postanowienie o niedopuszczalności odwołania; c) art. 49 § 1 KPA w zw. z art. 8 ust. 6 u.z.w.g., poprzez błędną ich wykładnię skutkującą nieuznaniem skarżących za strony postępowania w sprawie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, które uzasadniałoby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 16 października 2023 r. nr RT-II.7511.3.2021, orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z 28 kwietnia 2023 r., odmawiającej uznania za mienie gromadzkie nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 1,52 ha. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania takiej decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która zachodzi m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącym M.G. i L.G. przysługuje status strony i związane z nim prawa w niniejszy postępowaniu, w sprawie ustalenia, że nieruchomość gruntowa obejmująca działkę nr [...] o pow. 1,52 ha nie została uznana za mienie gromadzkie, po rozpatrzeniu w tym przedmiocie wniosku Wójta gminy Ż. Dokonane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, oparte na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zakreśla przy tym granice rozpatrywanej przez Sąd sprawy, zatem tylko do tej kwestii, tj. uprawienia skarżących do złożenia skutecznego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. ogranicza się rozpoznanie niniejszej skargi. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że wnioskiem o wydanie decyzji, że działka o nr ewid. [...] stanowi mienie gminne wystąpił Wójt Gminy Ż., wskazując, że działa na podstawie art. 1, 2 i 8 ust. 1 i 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 29 czerwca 1963 r. Nieruchomość została wpisana do tomu II rejestru gruntów gromady S. we Wsi K., jednak wpisy pochodzą z lipca 1969 r. Według natomiast uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działka należy w całości do wspólnoty wsi K. a księgi wieczystej nie załączono i nie wiadomo czy istnieje. Wypada w tym miejscu jedynie wskazać również, że odwołujący a obecnie skarżący obawiają się, że może dojść do tego, że Wójt ma zamiar włączyć działkę do majątku gminy. Odnośnie natomiast działań Starosty należy wskazać, że skupił się na ustalaniu czy działka jest wspólnotą gruntową a nie czy jest mieniem gromadzkim, tj. czy mienie należy do dawnej gromady istniejącej do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania, definiowało mienie gromadzkie jako mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Na podstawie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach. Utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami nie stali się też mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przyjmowano więc, że po reformie z 1954 r. pomimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Zgodnie z treścią orzeczenia Sądu Najwyższego z [...] marca 1960 r. [...] [...] nr [...] poz. [...], majątek dawnych gromad stał się majątkiem państwa. Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona w art. 98 ust. 1 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gromadzkich rad narodowych (art. 95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2014 r. III CKN 430/00, OSNC 9/2002 poz. 11). Mając na uwadze dotychczasowe orzecznictw sądowoadministracyjne o istnieniu interesu prawnego można mówić w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który przewiduje, że uzyskanie przez konkretny podmiot uprawnień lub nałożenie na niego obowiązków następuje przez władcze ich określenie przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna lub prawna albo też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści, albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Pojęcie "interes prawny" oznacza zatem interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tak rozumiany interes musi być zatem oparty na konkretnej normie prawa materialnego, stanowiącej podstawę dla określonych praw lub obowiązków danego podmiotu, a nadto winien cechować się tym, że jest konkretny, indywidualny, bezpośredni, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić, a więc sprawdzalny. Winien też pozostawać w związku z przedmiotem postępowania i treścią wydanego w jego wyniku władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego wiąże się zatem z ingerencją organu administracji publicznej w sferę wynikających z przepisów prawa praw lub obowiązków określonego podmiotu, w tym wypadku - skarżących. Wojewoda Łódzki rozpatrując odwołanie wystąpił do odwołujących się o usunięcie braku formalnego odwołanie a nadto wykazanie interesu prawnego. W odpowiedzi nadesłano pismo z 10 października 2023r., podejmujące polemikę ze stanowiskiem Starosty oraz decyzją z 28 kwietnia 2023 r., wskazano, że dla przejrzystości danych wytypowano dwóch z odwołujących się (aktualnie skarżących), którzy dysponują nieruchomościami w bezpośrednim sąsiedztwie z działką [...], a nadto L.G. korzystał ze spornej działki przed [...] lipca 1963 roku jako wspólnoty gruntowej przez wydobywanie kamienia na budowę obiektów na swej działce co miało wskazywać na interes prawny odwołujących się. Do pisma załączono nadto: oświadczenie mieszkańców K. i S.; wydruki 3 map i 4 zdjęć; kopie zaświadczenia Starosty [...] , decyzji o pozwoleniu na budowę z dokumentem projektowym, aktu własności ziemi i wypisu aktu notarialnego. W istocie decyzja pierwszoinstancyjna Starosty [...] , w żaden sposób nie wpływała na interes prawny skarżących. Nieruchomość w postaci działki nr [...] o pow. 1, 52 h ma nieuregulowany stan prawny, a w toku postępowania nie przedłożono odpisu z księgi wieczystej czy też dawnych ksiąg Rep hip. Skarżącym przysługuje prawo wystąpienia z własnym wnioskiem np. o stwierdzenie istnienia czy ustalenia wspólnoty gruntowej i dowodzenia w taki postępowaniu swych praw. Nawet jeśliby przyjąć, że odwołujący się / skarżący mogliby być zainteresowani w sprawie (jako zainteresowani rozstrzygnięciem negatywnym bądź pozytywnym ), to i tak nie wykazali w tym postępowaniu, na wezwanie organu, że nieruchomość należy do wspólnoty gruntowej, do której udziału mogliby być uprawnieni z art. 6 art. bądź art. 6a z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc mogą mieć w sprawie jedynie interes faktyczny a nie prawny. Przepisy te stanowią: Art. 6. 1. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. 2. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. 3. Niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 bądź w ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami. Art. 6a. 1. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są: 1) osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo 2) osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne - jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty. 2. Niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 KPA nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 KPA". (Wyrok NSA z 9 lutego 2010 r. I OSK 1035/09.) W sprawie nie stwierdzono zatem po stronie organu takich naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.