I GSK 464/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 637/20 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr 351/OR14/2020 w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i odmowy wypłaty premii zalesieniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. A. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. I SA/Ol 637/20 oddalił skargę R. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Olsztynie z 11 sierpnia 2020 r., nr 351/OR14/2020 w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i odmowie wypłaty premii zalesieniowej. R. A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.,- (dalej "k.p.a.") poprzez: a) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia; b) nieustalenie rzeczywistej powierzchni działki objętej wnioskiem jak również rzeczywistej powierzchni zalesienia co doprowadziło do uznania, że doszło do przedeklarowania powierzchni, brak uwzględnienia przy wyliczaniu powierzchni konarów drzew na obrzeżach równolegle do wszystkich zalesień; c) nieustalenie rzeczywistej powierzchni zalesienia mimo przeprowadzenia oględzin i kontroli na miejscu, co prowadzi do wniosku że nie zostały one przeprowadzone w sposób prawidłowy; d) pominięcie, że na działce znajduje się obszar o powierzchni 1,97 ha, gdzie stwierdzono nasadzenie świerka, a więc obszar został zalesiony oraz nie wyjaśnienie, w oparciu o jakie dowody organ przyjął, że - mimo upływu znacznego okresu czasu - w 2011 roku na tym terenie znajdowała się mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi; e) brak wyjaśnienia, powołując się na określone przepisy jak i zacytowanie tych przepisów, dlaczego mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 20 stycznia 2021 r., I SA/Ol 637/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Wnioskiem z 30 września 2008 r. skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2008 do działki rolnej [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w gminie G. Decyzją z 10 czerwca 2009 r. organ I instancji przyznał płatność na zalesienie z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości 35.926,10 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia. Z tytułu premii pielęgnacyjnej w wysokości 4.588, 10 zł – płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 7.473, 40 zł – płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Wnioskiem z 30 kwietnia 2015 r. skarżący zwrócił się o przyznanie płatności na rok 2015. 16 kwietnia 2019 r. przeprowadzono terenową ocenę stanu użytkowania działki, a 16-17 kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w ramach działania: Zalesianie gruntów rolnych i innych niż rolne na powierzchni scalonej działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. Skarżący złożył zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych, do których w odrębnym piśmie ustosunkowało się B. stwierdzając brak podstaw do zmiany wyników kontroli. Decyzją z 9 marca 2020 r. organ I instancji zmienił skarżącemu wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji z 10 czerwca 2009 r. i ustalił nową kwotę premii zalesieniowej w wysokości 4.129,30 złotych oraz odmówił wypłaty premii zalesieniowej za rok 2015. Ustalono, że doszło do przedeklarowania powierzchni do pomocy na zalesienie o [...] ha ([...] ha powierzchnia deklarowana – [...] ha powierzchnia stwierdzona), co stanowi 36,31% wartości zawyżenia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, niektóre przepisy k.p.a. oraz przepisy p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 i ust. 3 tej ustawy zawarto regulacje inne, niż te w k.p.a. W postępowaniach, o których mowa organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Kasator nie uzasadnił na czym konkretnie polegało naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., jakie żądanie strony nie zostało uwzględnione oraz nie uzasadnił i nie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3) w zw. § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt. 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).