I OSK 1190/23

SENTENCJA Dnia 23 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków T. W., J. C., B. B., Ł.W., J. D. oraz T. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych T. W., J.C., B. B., Ł.W., J. D.oraz T. B. i W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 727/22 w sprawie ze skarg: T.W., J. C., B. B., Ł.W., J. D., M. Ł., W. M., S.W., T.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 727/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi: T.W., J. C., B. B., Ł.W., J. D., M. Ł., W. M., S.W., T.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 13 października 2020 r. znak [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów. Od powyższego wyroku wpłynęły trzy skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez: T.W., J.C., B. B., Ł.W. i J. D. skarżący zawarli również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazywali, że realizacja decyzji spowodowałaby nieodwracalne skutki. Uczestnicy scalenia byliby pozbawieni dotacji i ograniczeni w zakresie prowadzenia upraw oraz w budowaniu domów. Stanowiłoby to zaś niepowetowaną szkodę przy wzroście cen. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został zawarty także w skardze kasacyjnej, wniesionej przez T. B.. W tym wniosku skarżący podnosił, że proces scalania gruntów jest procesem tak rozległym, kosztownym i skomplikowanym, iż nie będzie możliwa do odwrócenia jego realizacja, dokonana na podstawie zaskarżonych decyzji. Akcentował przy tym, że ponieważ projekt scalenia gruntów dotyczy praw własności licznej grupy osób, dla których w większości prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi jedyne źródło dochodów, to szkoda będzie w tym przypadku znaczna nie tylko dla niego, ale i innych uczestników scalenia, którzy zaskarżyli wyrok Sądu Wojewódzkiego. Zwracał też uwagę, że postępowanie karne, dotyczące podejrzenia sfałszowania podpisów pod wnioskami, na podstawie których wszczęto postępowanie inicjujące niniejszą sprawę, nadal nie zostało prawomocnie zakończone. W przypadku więc, gdyby w prawomocnym wyroku sądu karnego zostało potwierdzone podejrzenie popełnienia przestępstwa, wykonanie zaskarżonych decyzji mogłoby okazać się całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne. Zajmując stanowisko w stosunku do w/w wniosków, Wojewoda Małopolski podkreślał, iż z uwagi na szczególny charakter postępowania scaleniowego, brak jest podstaw do ich uwzględnienia a tym samym do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski nie są zasadne. Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności decyzji a ma służyć stronie postępowania jedynie jako ochrona przed ściśle określonymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania w/w decyzji. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z tym także po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r. nr 4, poz.77). Postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może przy tym zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Podkreślić ponadto należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w taki sposób, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie strony, iż taka sytuacja zachodzi, albo wyłącznie wymienienie ustawowych przesłanek, przemawiających za wstrzymaniem wykonania danego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest w danym przypadku zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ogólnikowe i gołosłowne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia więc jego pozytywną ocenę. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w obu wnioskach argumentacja nie spełnia powyższych kryteriów. Argumenty wnioskodawców sprowadzają się bowiem jedynie do ogólnych sformułowań oraz przytoczenia ustawowych warunków, których spełnienie jest konieczne do zastosowania ochrony tymczasowej. Same obawy skarżących, że przytoczone we wnioskach okoliczności mogą wystąpić, mają charakter zbyt mocno teoretyczny, aby mogły stanowić podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyszczególnione we wniosku ewentualne skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należy natomiast ocenić jako "zwykłe", typowe, mocno prawdopodobne konsekwencje wykonania tego aktu, które mogą spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki a nie jako okoliczności praktycznie nadzwyczajne. Fakty zatem związane z pozbawieniem dotacji, czy brakiem możliwości gospodarowania przez właścicieli na gruntach objętych scaleniem, nie świadczyły jeszcze o zaistnieniu skutków przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności udzielania wnioskodawcom ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie można ponadto tracić z pola widzenia charakteru postępowania scaleniowego, który - niejako obliguje Sąd - do wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, to jest także tych, którzy nie wnieśli skarg. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1912 ze zm.), projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26 ww. ustawy, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Postępowanie scaleniowe opiera się więc na kompromisie pomiędzy interesami wszystkich osób biorących w nim udział. W przedmiotowym postępowaniu scaleniowym brało udział ponad 500 osób, zaś decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów objęła 644,688 ha. Zastrzeżenia wniosło natomiast tylko 40 uczestników, zaś skargi do sądu administracyjnego złożyło 9 skarżących. Z tego powodu wobec braku przekonywującej argumentacji przytoczonej przez wnioskodawców, także i ta ostatnia okoliczność dodatkowo przemawiała za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.