IV SAB/Wr 396/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi: S. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 31 października 2018 r., która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem dnia 31 października 2018 r., skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), S. V. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. Wojewoda wezwał stronę, na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu lub delegaturach zamiejscowych, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto również, z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku, organ wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) do: - uzupełnienia formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w części B (miejsce aktualnego pobytu na terytorium RP); - dołączenia oryginału wypełnionego w całości przez podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; - przedstawienia ważnego dokumentu podróży (paszportu); - dołączenia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 30 maja 2019 r. do organu wpłynęła uzupełniająca dokumentacja wniosku. W tym też dniu pobrano od strony odciski linii papilarnych. W piśmie z dnia 11 września 2019 r. (data wpływu do organu - 13 września 2019 r.) strona poinformowała o modyfikacji złożonego wniosku w zakresie podmiotu powierzającego pracę. Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Wojewoda wszczął procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwracając się do właściwych służb z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd wnioskodawcy i pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również w dniu 30 stycznia 2020 r. Wojewoda wezwał stronę do przedłożenia, w terminie 14 dni, dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca ma zapewnione na terenie RP miejsce zamieszkania. W dniu 20 lutego 2020 r. wnioskodawca przedłożył umowę najmu mieszkania, zawartą na czas określony, od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. W dniu 18 sierpnia 2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym wniesiono o korektę wniosku o pobyt czasowy w pkt. C I i zmianę celu pobytu na prowadzenie działalności gospodarczej. Do wspomnianego pisma dołączono m.in.: korektę wniosku, korektę załącznika nr 1, informacje z KRS, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, zaświadczenie o niezaleganiu w składkach ZUS, umowę spółki, CIT-8 za 2020 i 2021 r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 1 września 2023 r.) strona wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 4 września 2023 r. organ wezwał pełnomocnika strony, w powołaniu na art. 106 ust. 2a i 2b ustawy o cudzoziemcach, do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie dokumentów szczegółowo wymienionych w tym wezwaniu, w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji na podstawie zebranego materiału dowodowego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 1 września 2023 r.) strona wniosła do Sądu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie domagając się: - zobowiązania Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia prawomocności orzeczenia i doręczenia go organowi wraz z aktami sprawy; - stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 16.500 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty; - zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 7 maja 2024 r. organ ten poinformował Sąd o wydaniu w dniu 9 lutego 2024 r. decyzji o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia 9 lutego 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 31 października 2018 r., organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 1 (Dz. U. z 2023 r. poz. 185), a następnie, do dnia 30 czerwca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r poz. 167). Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Analiza akt administracyjnych potwierdza zasadność sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności Wojewody w sprawie. Jak wynika z akt, wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracy wpłynął do organu w dniu 31 października 2018 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero w dniu 22 maja 2019 r. Wtedy to bowiem wezwał stronę na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do przedłożenia uzupełniającej dokumentacji wniosku. Bezczynny organ pozostawał także po przedłożeniu przez stronę uzupełniającej dokumentacji wniosku, co nastąpiło w dniu 30 maja 2019 r. Kolejną czynność organ podjął bowiem dopiero w dniu 30 stycznia 2020 r., kiedy to wezwał wnioskodawcę do przedłożenia, w terminie 14 dni, dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP. Organ nie podjął niezwłocznie dalszych czynności procesowych pomimo przedłożenia przez stronę umowy najmu mieszkania w dniu 20 lutego 2020 r. W świetle tych faktów, bez znaczenia dla oceny sprawności postępowania pozostaje okoliczność, że strona w toku postępowania (11 września 2019 r.) zmodyfikowała wniosek w zakresie podmiotu powierzającego pracę, a następnie (18 sierpnia 2022 r.) zmieniła cel pobytu na prowadzenie działalności gospodarczej. Finalnie, organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji dopiero w dniu 9 lutego 2024 r., co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Wydanie tej decyzji poprzedziło wezwanie organu z dnia 4 września 2023 r., które zostało zredagowane już po odnotowaniu wpływu skargi jaką strona wniosła do Sądu za pośrednictwem Wojewody oraz po upływie blisko roku od daty w której organ został poinformowany przez stronę o zmianie celu pobytu względem pierwotnie celu zdefiniowanego celu. Występujące w sprawie okresy bierności organu niewątpliwie uzasadniają zarzut bezczynności w sprawie, którego to naruszenia organ dopuścił się zarówno na samym początku postępowania, jak i w jego toku (naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.). Powyższe uzasadniało wydanie orzeczenia jak w punkcie I sentencji wyroku (stwierdzenie bezczynności organu) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (w tym samym punkcie sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi Wojewoda wydał decyzję administracyjną, w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Mając na uwadze długość prowadzonego postępowania i niepewność przez ten okres co do dalszej sytuacji prawnej skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej na przyszłość, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Dalej idącą skargę Sąd oddalił, tj. w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie dochodzonej w skardze (punkt IV sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V sentencji wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa 17 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł).