I OSK 1048/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 985/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 985/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z [...] lutego 2022 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2020 r., nr [...] (pkt 1 wyroku), a także zasądził od Ministra na rzecz Gminy W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku). Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika, że Wojewoda Śląski decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb [...], k.m. [...], wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę - ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H.W. i J.W. Jako powód odmowy komunalizacji ww. nieruchomości Wojewoda uznał brak dowodów, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] stanowiła drogę publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. Minister decyzją z 16 lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego. Podał, że sporna nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie stwierdził, że brak jest dowodów, aby w tej dacie nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Wywiódł, że nazwa ul. [...] została nadana uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. i nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6/87 poz. 112). Według Ministra w zebranym materiale dowodowym nie znajduje oparcia, ze wskazana w załączniku do ww. uchwały ul. [...] (boczna) w G. stanowi w istocie ulicę, która posiada aktualnie nazwę ul. [...]. W związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia spornej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), dalej: "Pwurap". WSA w Warszawie we wspomnianym na wstępie wyroku podkreślił, że przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Pwurap wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność prywatną i leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzona jezdnię asfaltową. Sporne natomiast pozostaje czy ul. [...] została ujęta w uchwale z 1987 r. jako droga publiczna pn [...] (boczna) czy też z faktu, że nazwa [...] została jej nadana uchwałą z 1985 r. należy wywodzić, iż nie była drogą publiczną 31 grudnia 1998 r. W ocenie WSA w Warszawie materiał dowodowy przedmiotowej sprawy został przez organy orzekające oceniony błędnie, a na pewno zbyt pochopnie i pobieżnie. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, w tym w szczególności załącznika mapowego (k. 111 akt adm.) i treści uchwały z 1986 r. w konfrontacji z uchwałą z 1987 r. wskazuje, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r. Potwierdza to choćby ul. [...] o numerze [...] wymieniona w załączniku do uchwały z 1987 r. pod numerem 303 jako ulica [...] boczna (k. 117 akt adm). Wobec tego zasadne jest ustalenie kiedy ul. [...] otrzymała status drogi publicznej, w tym ustalenie jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...] widniejącym pod pozycją nr 307 w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta Tychy, stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr XX/161/87 z 31 marca 1987 r. została określona jako [...] (boczna) w G. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że na tym etapie sprawy nie przesądził jej wyniku, bo nie jest rolą Sądu rozpoznawanie sprawy za organ, poszukiwanie dowodów czy ocena materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Minister, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Minister zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap, poprzez wadliwe uznanie, że organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez wadliwe przyjęcie, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie przesądzają o braku zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych 31 grudnia 1998 r. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 Pwurap, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Gmina W. jako uczestnik postępowania kasacyjnego złożyła pismo procesowe z 20 lipca 2023 r. wraz z załącznikami wskazując, że ul. [...], której nadano nazwę uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w Tychach–Gostyni, jest tożsama z ulicą [...] boczną, o której stanowi uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr XX/161/87 z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Następnie pismem procesowym z 26 października 2023 r. Gmina W. wniosła o przeprowadzenie dowodu z treści uchwały nr LI/444/2023 Rady Gminy Wyry z 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nazwy ulic w Tychach-Gostyni na okoliczność, że ulica [...], której nadano nazwę powołaną uchwałą nr XV/80/86 jest tożsama z ulica [...] boczną, o której stanowi wspomniana uchwała nr XX/161/87. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy wyjaśnić, że NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, NSA dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty sporu, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczająco dokładanie i wnikliwie zbadany przez organy orzekające dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 Pwurap. Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 Pwurap decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 Pwurap przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy pomiędzy stronami niesporne pozostaje, że działka nr [...] we wskazanej powyżej dacie stanowiła własność osób fizycznych – H.W. i J.W., przejęcie tej działki w omawianym trybie wymaga wykazania, że ciąg komunikacyjny, w którego skład wchodziła, stanowił drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wokół ustalenia, czy przedmiotowa działka wchodząca w skład ul. [...] znajduje się na terenie drogi publicznej, a więc może zgodnie z art. 73 ust. 1 Pwurap stać się własnością Gminy W. z mocy prawa. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Organy te uznały bowiem, iż ul. [...] uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. Podkreśliły, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami tej uchwały doszło do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie NSA brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. W sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. [...] boczna nie jest tożsama z ul. [...] na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zasadnie przy tym WSA w Warszawie wskazał, że przy określeniu statusu prawnego tej drogi mogą być pomocne konkretne dokumenty urzędowe wskazywane przez Gmina W. Należy wreszcie odnotować, że w przypadku, gdyby ul. [...] nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. Według NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, stanowi rozstrzygnięcie przedwczesne i wydane w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ul. [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Przy czym podkreślić należy, że w aktualnych okolicznościach sprawy szczególnej uwadze organu poddana powinna być treść §1 pkt 5 uchwały Nr LI/444/2023 Rady Gminy Wyry z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nadania nazw i ulic w Tychach-Gostyni dotycząca uchwały Nr XV/80/86Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania ulic w Tychach-Gostyni. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa należało uznać za niezasadne. Odnosząc się do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 Pwurap, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie stosują samodzielnie przepisów procedury administracyjnej ani prawa materialnego, a jedynie orzekają o prawidłowości ich zastosowania przez organy administracji publicznej, co znalazło swój wyraz w odpowiedniej redakcji art. 145 § 1 ppsa. W konsekwencji powyższego należy odnotować, że analizowany zarzut został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż WSA w Warszawie nie stosując bezpośrednio przepisu art. 73 ust. 1 Pwurap, nie mógł go naruszyć. Oczywiście wadliwa konstrukcja zarzutu nie zwalnia NSA z obowiązku rozpoznania tego zarzutu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że w przypadku braku powiązania zarzutu naruszenia prawa materialnego z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa, to zgodnie z uchwałą tego sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów (zob. m.in. wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1098/20). Zarzut ten podlega zatem rozpoznaniu, tak jakby autor skargi kasacyjnej jego podstawą uczynił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap. NSA stwierdził, że ww. zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Odnotowania bowiem wymaga, że WSA w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji, nie stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Pwurap, a jedynie nakazał prawidłowe i dogłębne zbadanie czy droga, w której skład wchodzi sporna działka, została zaliczona do dróg publicznych, tj. ustalenie stanu faktycznego w sprawie w sposób dający podstawy do stwierdzenia (w zależności od ustaleń), że w sprawie doszło bądź nie doszło do przejęcia własności spornej działki w trybie art. 73 ust. 1 Pwurap. Zastosowanie przywołanego przepisu będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.