II OZ 26/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 757/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr AB-III.7840.6.1.2022.AT w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu wniosku M. W. i S. W. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr AB-III.7840.6.1.2022.AT w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie zainicjowanej ich skargą do ww. Sądu na tę decyzję, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Sąd wskazał, że przedmiotem wstrzymania wykonania jest decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr AB-III.7840.6.1.2022.AT, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża z dnia 28 marca 2023r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą S. M. (dalej "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ł. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz wykładnię tychże przesłanek uznał, że wniosek skarżących nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd zauważył, że wstrzymanie pozwoleń na budowę należy traktować wyjątkowo, z uwzględnieniem interesu zarówno strony skarżącej jak i inwestora. Sam ustawodawca wskazał na wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, bowiem w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Również inwestor powinien mieć świadomość, że realizacja inwestycji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny obciąża go istotnym ryzykiem. Prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej, jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez sąd. Sąd przyjął uwagi skarżących, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie ich nieruchomości będzie się wiązać ze wskazanym we wniosku - rodzajem szkód, jednak nie uznał, że okoliczności te mają charakter jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd wskazał, że wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem głównie na ryzyko inwestora. Zatem, za istotne w kontekście zaprezentowanej we wniosku - argumentacji, Sąd uznał to, że to inwestor zobowiązany będzie w niniejszej sprawie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, tym samym jakakolwiek szkoda finansowa powstanie głównie po stronie inwestora, a nie samych skarżących. Skoro więc inwestor dysponuje ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd, to również i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że sąd po rozpoznaniu skargi decyzję uchyli (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2017r. II OZ 636/17, CBOSA). W tym kontekście obawa skarżących o znaczne koszty, jakie będzie musiał ponieść inwestor w przypadku uchylenia przez sąd pozwolenia na budowę, jest aczkolwiek szlachetna, to jednocześnie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd dostrzegł fakt, że w razie uwzględnienia skargi odwrócenie skutków budowy może być trudne, jednak przesłanka ta odnosi się do inwestora, a nie do wnioskujących, gdyż to nie wnioskujący będą zobowiązani przywrócić stan pierwotny. Odnosząc się natomiast do obaw skarżących, że rozpoczęcie projektowanej inwestycji w postaci budowy domu jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] naruszy w sposób nieodwracalny strukturę sąsiadujących gruntów i może być niebezpieczne dla blisko położonych budynków sąsiednich, Sąd wskazał, że pomimo faktycznej uciążliwości ww. prac wpisują się one w ryzyko związane z procesem budowlanym i nie można ich uznać za sytuację wyjątkową, której skutki będą praktycznie niemożliwe do odwrócenia. Ryzyko to obciąża inwestora, a nie skarżących. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może zatem sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, skarżący, pomimo obszernego uzasadnienia wniosku, takich okoliczności nie uprawdopodobnili. Argumenty zaś, że budowa budynku na granicy działki, w odległości zbyt bliskiej do ich budynku (gospodarczego), którego ściana zewnętrzna nie jest zabezpieczona od ognia, uniemożliwi prawidłowe korzystanie z ich budynku, zasłoni okno oraz uniemożliwi prawidłowy dostęp do ściany budynku zlokalizowanej od strony działki inwestora mają charakter typowo merytoryczny. Tymczasem uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mogą stanowić zarzuty merytoryczne stawiane samej decyzji, ponieważ te będzie rozpoznawał sąd wydając wyrok. Ustosunkowanie się, zatem do tych zarzutów na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku Sąd uznał za niedopuszczalne. Sąd wyjaśnił, że ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako samoistna przesłanka wstrzymania wykonania aktu, wobec czego kwalifikowanie przez stronę skarżącą kwestionowanego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo pozostaje z punktu widzenia zastosowania ochrony tymczasowej niewystarczające. Na etapie postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest bowiem dopuszczalna, jak wskazano już wyżej, ocena merytoryczna zarzutów skargi. Ocena taka nastąpi podczas rozpatrywania skargi przez sąd. Dokonanie jej na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie byłoby niedopuszczalnym przedsądem. Ponadto, co ważne, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jej adresatowi pozwala na prowadzenie określonej inwestycji budowlanej na danym terenie pod wskazanymi tam warunkami. Z istoty jej wynika, że pozwala ona na realizację inwestycji na danym terenie, tak więc samo prowadzenie inwestycji nie może być kwalifikowane jako znaczna szkoda, czy trudne do odwrócenia skutki. Należy więc wykazać, że w okolicznościach sprawy prowadzenie takiej inwestycji może doprowadzić do zaistnienia niebezpieczeństw o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wyłącznie prowadzenie inwestycji nie jest bowiem podstawą wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 21 października 2020r. sygn. akt II OZ 887/20, CBOSA). S. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w tym zakresie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i uznanie, że wykonanie obiektu budowlanego w czasie niniejszego postępowania jest ryzykiem inwestora, który ewentualnie będzie ponosił koszty przywrócenia stanu poprzedniego i to głównie on poniesie skutki powstania szkody finansowej, a nie skarżący, podczas gdy rozpoczęcie prac budowlanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot pozwolenia na budowę, z uwagi na bliską odległość inwestycji od budynku skarżących, może spowodować nieodwracalne szkody w substancji budynku skarżących, prace ziemne np. w obrębie fundamentów zlokalizowanych na granicy, w odległości około 1 metra od budynku skarżących, mogą spowodować osuwanie się budynku, naruszenie ściany zewnętrznej, co też może spowodować zagrożenie niebezpieczeństwa życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody należy rozumieć jako możliwość powstania szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wykazali okoliczności, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ł., może spowodować w ich majątku znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki. Z uwagi na szczególną ochronę procesu inwestycyjnego ustawodawca w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustanowił możliwość uzależnienie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę od złożenia kaucji przez domagającego się wstrzymania na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Zatem już z tego powodu wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji powinno nastąpić w sytuacji wyjątkowej. Nie jest taką sytuacją prowadzenie jakiejkolwiek inwestycji budowlanej bowiem wówczas z automatu wstrzymać by należało każdą inwestycję budowlaną na wniosek zainteresowanych stron. Chodzi tu o inwestycję budowlaną, która poza normalnymi jej skutkami jak wzniesienie planowanego obiektu budowlanego o określonych parametrach w określonym miejscu może skutkować w sytuacji wnioskodawców wystąpieniem okoliczności, które należy zakwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem NSA, samo prowadzenie robót ziemnych w bliskiej granicy z działką sąsiednią nie uzasadnia twierdzenia, że w okolicznościach sprawy dojdzie do znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Prowadzenie robót ziemnych, w tym kopanie powierzchni pod fundamenty nie niesie zagrożenia szkodą jeśli jest wykonywane zgodnie ze sztuką budowalną, przy odpowiednim zabezpieczeniu sąsiednich obiektów. Jak wynika z projektu budowlanego warunki gruntowe na działce inwestora są proste. Obiekt zalicza się do pierwszej kategorii geotechnicznej Woda gruntowa w poziomie posadowienia nie występuje. Ława fundamentowa będzie posadowiona na podbudowie z chudego betonu z C-6/8 grubości 10 cm na rzędnej -1,47m od poziomu 0.00 – rzędna 135,13 (nie głębiej jak budynek sąsiedni). Inne warunki gruntowe obligują do kontaktu z projektantem (str. 4 projektu). Zatem uznać należy, że zagrożenia dla sąsiedniego budynku skarżących nie wystąpią. Nie jest zagrożony dopływ promieni słonecznych bowiem budynek skarżących jest budynkiem gospodarczym dla którego nie obowiązują normy nasłonecznienia (normy dla budynków mieszkalnych). Zagrożenie pożarowe nie występuje bowiem budynek zlokalizowano względem sąsiedniej zabudowy zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi uwzględniając materiały, z których będzie budowany projektowany budynek i budynki na nieruchomościach sąsiednich. Od strony budynku zlokalizowanej w granicy z działką [...] przewidziano wzniesienie ogniomuru. Ponadto podczas budowy nie przewiduje się korzystania z urządzeń budowlanych. Może to wynikać z potrzeby ograniczenia drgań i hałasu względem sąsiednich nieruchomości. Spływ wód opadowych nie będzie odbywał się na nieruchomości sąsiednie. Wobec powyższego nic nie wskazuje na to by obawy skarżących o stan swojej nieruchomości były uzasadnione. Nie wykazano w żaden sposób, że inwestycja może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Nie bez znaczenia na ewentualne zagrożenia dla budynku wnioskodawców ma okoliczność, że budynek gospodarczy wykorzystywany na cele mieszkalne (bez zmiany jego przeznaczenia) jest w bardzo złym stanie technicznym. Jak wynika ze zdjęć z akt sprawy z 16 maja 2023 r. budynek ma dziurawy dach wymagający remontu lub rozbiórki. Budynek jest zasadniczo niezamieszkały tylko czasowo ktoś tam przebywa. Może okazać się, że nawet przy prawidłowym prowadzeniu inwestycji z uwagi na katastrofalny stan budynku skarżących mogą wystąpić dalsze uszkodzenia nie mające związku z prowadzoną inwestycją. W ocenie NSA, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady ryzyko prowadzenia inwestycji podczas gdy prowadzone jest postępowanie sądowe ponosi inwestor bowiem to on w razie uchylenia decyzji będzie zobligowany i poniesie znaczące koszty doprowadzenia działki do stanu poprzedniego. Skarżący nie przedstawili we wniosku o wstrzymanie a także z dokumentacji w aktach sprawy nie wynika aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób w przyszłości mogła powodować u skarżących znaczne szkody czy trudne do odwrócenia skutki. Wobec tego słusznie Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący również na etapie zażalenia nie wykazał istnienia przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zatem NSA nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.