II OSK 525/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 449/21 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 czerwca 2021 r. nr IN.I.7721.2.2.2021.ATŚ w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., II SA/Op 449/21, w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 9 czerwca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa; uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Głubczyckiego (dalej Starosta) z dnia 10 marca 2021 r.; zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego oraz zwrócił skarżącemu kwotę nadpłaconego wpisu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Starosty z dnia 10 marca 2021 r. stwierdzającej, iż decyzja tego organu z 20 października 2017 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca P. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu na punkt skupu złomu i metali kolorowych w m. [...] na działce gruntowej nr [...], została wydana z naruszeniem prawa – decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. J. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy organy administracji obu instancji zasadniczo ograniczyły się do uzupełniającego postępowania dowodowego, co w tym przypadku – zdaniem Sądu – jest niewystarczające. W przedmiotowej sprawie rolą organów było nie tylko ustalenie czy przedstawiony przez inwestora sposób realizacji usługi skupu złomu i metali kolorowych w zakresie emisji hałasu odpowiada rygorom wynikającym z decyzji z 12 września 2013 r. wydanej przez Burmistrza Głubczyc, ale też ustalenie czy odpowiada to warunkom wskazanym w decyzji z dnia 20 października 2017 r., zwłaszcza gdy uznaje – mając na uwadze okoliczności podawane w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, chociaż nie wynika to z jej części dyspozytywnej – że we wznowionym postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca dotychczasowej. Wynik ponownego rozpoznania sprawy materialnej, po skonfrontowaniu go z treścią decyzji dotychczasowej i podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, winien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo ukształtowanym rozstrzygnięciu, w tym wyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Sąd podkreślił, że w ramach wznowionego postępowania niedopuszczalne jest ograniczanie postępowania rozpoznawczego i uzasadnienia decyzji w istocie jedynie do polemiki z argumentacją strony. Dopiero wynik ponownego, pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach wznowionego postępowania da pełne podstawy do wydania przez organ jednej z decyzji, o których stanowi art. 151 k.p.a. Uznając zaś, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniem obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn, z jakich następuje odmowa jej uchylenia. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego, co wadliwie – w opinii Sądu – zaakceptował organ odwoławczy, ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z 20 października 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie nie czyni – zdaniem Sądu – zadość ani przywołanej podstawie, w której podano art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., ani też nie rozstrzyga sprawy objętej wznowieniem. Przyjęcie zatem jako podstawy odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wymaga wskazania, która z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. miała zastosowanie. Natomiast organ I instancji, co zaaprobował organ odwoławczy, stwierdził wyłącznie wydanie decyzji Burmistrza Głubczyc z 20 października 2017 r. z naruszeniem prawa. Pominął w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. konieczność wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organy obu instancji, choć przywołały podstawę prawną, to jednak nie przeniosły jej na rozstrzygnięcie. Nie wskazały okoliczności istotnych dla niego, tj. czy uznają, że doszło do wydania decyzji objętej wznowieniem z naruszeniem prawa i odmawiają jej uchylenia ze wskazaniem, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie. W tak ukształtowanym rozstrzygnięciu de facto brak jest prawnego załatwienia sprawy objętej wznowieniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły stronie w wystarczającym stopniu zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy ponownym rozpoznawaniu i załatwianiu sprawy w zakresie odmowy uchylenia decyzji, podczas gdy decyzje organów I i II instancji zostały wydane w sposób spójny i kompleksowy po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że Wojewoda w decyzji z dnia 9 czerwca 2021 r. nie wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji Starosty z dnia 20 października 2017 r., podczas gdy w uzasadnieniu organ II instancji wskazał jakie okoliczności stały u podstaw utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej były trafne. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zawartym w motywach zaskarżonego wyroku, zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, po rozważeniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jednoznacznie wskazały, że – w ich ocenie – przyczyną braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty z dnia 20 października 2017 r. było to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji z dnia 10 marca 2021 r. Starosta wyraźnie podał, że "wobec faktu iż wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, po uznaniu Pana J. J. za stronę postępowania, po rozpatrzeniu wszystkich jego zastrzeżeń i uwag, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" i z tego powodu ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia 20 października 2017 r. z naruszeniem prawa "polegającym na nieuznaniu Pana J. J. jako strony w prowadzonym postępowaniu". Wojewoda natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podsumowując przedstawione motywy swojego rozstrzygnięcia, również wyraźnie podał, że "należy zgodzić się z organem I instancji, Iż J. J. winien być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją nr 218/2017 r. z 20 października 2017 r., niemniej jednak w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej decyzji dotychczasowej". Pomimo użycia nieprecyzyjnego określenia "decyzja odpowiadająca swej decyzji dotychczasowej", nie budzi wątpliwości, że chodziło o decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tych okolicznościach trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wadliwie uznał, że organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły stronie w wystarczającym stopniu zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy ponownym rozpoznawaniu i załatwianiu sprawy w zakresie odmowy uchylenia decyzji, podczas gdy decyzje organów I i II instancji nie były dotknięte tym uchybieniem. Trudno natomiast uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd Instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. Nie negując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wadliwie uznał, że Wojewoda w decyzji z dnia 9 czerwca 2021 r. nie wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji Starosty z dnia 20 października 2017 r., podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał jakie okoliczności stały u podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w ten sposób WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. Przepis art. 141 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Treść art. 141 § 2 k.p.a. nie odpowiada zatem treści przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, co sprawia, że zarzut ten nie podlega uwzględnieniu. Jak już wyżej zaznaczono, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, a więc nie może za stronę zarzutu tego poprawiać, "domyślając się", że w rzeczywistości chodziło stronie o inny przepis niż wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazany. Niemniej jednak, mając na względzie, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było wadliwe stanowisko Sądu I instancji, który dopatrzył się uchybień w kontrolowanej decyzji, chociaż uchybień tych w rzeczywistości nie było, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie byłoby bowiem celowe obciążanie go kosztami spowodowanymi wadliwym rozstrzygnięciem Sądu I instancji. W tej sytuacji za celowe uznać należy zastosowanie ogólnej zasady z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.