I OSK 1453/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2628/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2628/21 oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodła J. M. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu przez Sąd Wojewódzki faktu związania go prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11 oraz przedstawioną w tym wyroku oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania oraz oparcie go na wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2021r. sygn. akt I OSK 512/21 pomimo tego, że wytyczne te wynikające wyłącznie z odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, który był już jednoznacznie ustalony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11 nie zawierały wykładni prawa, co skutkować powinno nieważnością postępowania z uwagi na treść art. 163 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto ponadto na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego polegającego na tym czy rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, w której wydany został już wcześniej prawomocny wyrok przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny, podważając ustalenia faktyczne dokonane przez ten sąd wojewódzki, stanowiące podstawę do wydania takiego prawomocnego wyroku, mógł zasadnie stwierdzić, że nie jest związany jego mocą mimo tego, że nie nastąpiła w tej sprawie zmiana stanu prawnego oraz czy w takiej sytuacji wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę i wydając zaskarżony wyrok jest związany tymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego czy też jest związany prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanym wcześniej, który w istocie rzeczy został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez ten sąd, mimo iż stan sprawy, w której wydane zostały te wyroki nie uległ zmianie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie, w której orzekł wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku, zapadł już wcześniej, bo w dniu 07 grudnia 2011r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1147/11, który ustalając stan faktyczny sprawy uchylił decyzję organu administracyjnego i przedstawił w oparciu o te ustalenia faktyczne swoją ocenę prawną i wytyczne co do dalszego toku postępowania. W sprawie, w której wydany został ten wyrok nie uległ zmianie stan prawny, ale także stan faktyczny. Jednak organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę w dniu [...] września 2017 r. i w dniu [...] grudnia 2018 r. wydały decyzje, którymi oddalony został wniosek skarżącej, nie respektując oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego i wskazań co do dalszego postępowania. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2020r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 650/19, powołując się na moc wiążącą poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2017r. Wyrok ten zaskarżony został skargą kasacyjną przez uczestnika Miasto Stołeczne Warszawa, który nie zaskarżył jednak w ten sposób poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011r., który w związku z tym się uprawomocnił. Dalej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 512/21 uchylił wyrok z dnia 19 lutego 2020r. i przekazał sprawę wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku dokonał natomiast odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, od tej jaka była dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011 r. i na tej podstawie przedstawił swoje wytyczne co do dalszego toku postępowania, które nie odnosiły się jednak do oceny prawnej, a więc wykładni prawa, ale wyłącznie do oceny stanu faktycznego sprawy. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając się związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021r. ale pomijając moc wiążącą wcześniejszego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011 r. wydał zaskarżony wyrok. Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok rażąco narusza przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. a także art. 190 p.p.s.a. Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2021 r. nie przedstawił wykładni prawa, ale wyłącznie odmienną ocenę stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 07 grudnia 2011r. prawomocnego wyroku. Podkreślono, że moc wiążąca prawomocnego wyroku odnosi się do wszystkich sądów rozpoznających ponownie sprawę, a także do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano, że wiążąca jest także ocena stanu faktycznego dokonana w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz przedstawione przez ten sąd wytyczne, co do dalszego toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując odmiennych ustaleń faktycznych, przy niezmienionym stanie prawnym sprawy, wydając w dniu 22 października 2021 r. wyrok podważył - w ocenie skarżącej kasacyjnie bezpodstawnie - wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011r., nie dostosował się do zawartych w tym wyroku wytycznych, co do dalszego biegu postępowania w sprawie, dokonując de facto wykładni treści wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale nie mając do tego podstaw prawnych. W takiej sytuacji Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011r., a nie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim wyroku takiego związania nie respektował. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliło Miasto st. Warszawy wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. 1. Dokonując oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do wydanego na skutek skargi [...] w Warszawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 1147/11 oraz do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. sygn. I OSK 512/21. W tym zakresie, w pierwszej kolejności odnosząc się zarówno do stanowiska skarżącej kasacyjnie, jak i Miasta Stołecznego Warszawy należy podkreślić, że nie jest rolą ani stron postępowania, ani Sądu polemizowanie z prawomocnymi wyrokami. Natomiast z uwagi na sprzeczne interpretacje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 1147/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. sygn. I OSK 512/21 prezentowane przez skarżącą kasacyjnie i Miasto Stołeczne Warszawy zachodzi potrzeba sprecyzowania jakie były motywy rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 1147/11, a następnie dokonanie rozróżnienia pomiędzy nimi a wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. I OSK 512/21. Odnosząc się do prawomocnego wyroku z dnia 07 grudnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 1147/11 podkreślić trzeba, że - wbrew temu co podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - wyrokiem tym oddalono skargę [...] w Warszawie. Nie jest zatem tak, jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a mianowicie, że "zapadł już wcześniej, bo w dniu 07 grudnia 2011r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1147/11, który ustalając stan faktyczny sprawy uchylił decyzję organu administracyjnego i przedstawił w oparciu o te ustalenia faktyczne swoją ocenę prawną i wytyczne". Analiza treści uzasadnienia prawomocnego wyroku z dnia 07 grudnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 1147/11 wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę [...] w Warszawie na - wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - kasatoryjną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr 1048/2011, przyjął, że wpis do ewidencji gruntów i budynków skarżącej wówczas Spółdzielni jako władającej spornym gruntem, czy też jej oświadczenie, że jest użytkownikiem tego gruntu, są niewystarczające do przyznania Spółdzielni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pogląd ten został zaś następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - rozpatrując skargę kasacyjną, wniesioną od tegoż wyroku przez Spółdzielnię - stwierdził, iż ponieważ [...] w Warszawie (cyt.): "nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawno-rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym" a zatem skarga kasacyjna nie pochodziła od podmiotu posiadającego legitymację skargową - to nie mógł rozpoznawać zarzutów zawartych w takiej skardze kasacyjnej i z tego powodu podlegała ona oddaleniu. W tych uwarunkowaniach Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. I SA/Wa 650/19 wskazał, że w realiach tej sprawy niewątpliwie istotne znaczenie ma kwestia ustalenia zakresu związania - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną, zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1147/11). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 października 2021 r. sygn. I OSK 512/21 wskazał, że analizując zakres związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1147/11), nie można ograniczyć się tylko do wskazania na dosłowną treść niektórych wypowiedzi Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. Oceniając zakres związania oceną prawną, zawartą w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/WA 1147) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wypowiedź Sądu Wojewódzkiego z 2011 r. odnosiła się do stanu faktycznego ustalonego wówczas przez organy administracyjne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrażona w 2011 r. przez Sąd Wojewódzki ocena prawna nie mogła być uznana za w pełni adekwatną do aktualnie poczynionych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu wyroku z 22 października 2021 r. sygn. I OSK 512/21 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy przeanalizował wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. i zwracając uwagę na uwarunkowania jakich dotyczyło to rozstrzygnięcie (wyrok dotyczył decyzji kasatoryjnej) dokonał analizy i niezbędnej interpretacji tych wypowiedzi w kontekście poczynionych później ustaleń. Tą ocenę uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z 16 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2628/21. 2. Zważywszy na retorykę skargi kasacyjnej zaakcentować trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2628/21. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, formułowane w niej zarzuty oparte zostały nie tylko na błędnych założeniach (o uchylającym charakterze wyroku z dnia 07 grudnia 2011 r.), ale dotyczą w zasadniczej mierze innego niż zaskarżone orzeczenia, a mianowicie - prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. sygn. I OSK 512/21 z uzasadnieniem, którego nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. Nie jest również zgodne ze stanem faktycznym sprawy twierdzenie jakoby zaskarżonym wyrokiem pominięto fakt związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011r. sygn. I SA/Wa 1147/11. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił motywy wydanego rozstrzygnięcia - literalnie - odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1147/11 stąd też całkowicie niezrozumiały pozostaje zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. 3. Skarga kasacyjna nie przystaje zatem do stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się dalej, do wywodów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że nie istnieje przepis art. 163 § 2 pkt 3 p.p.s.a., bowiem paragraf 2 tego przepisu nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjnie. Niezależnie jednak od tego, przepis art. 163 p.p.s.a. reguluje kwestię uzasadniania i doręczania postanowień w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co czyni podniesiony zarzut niezrozumiałym, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. 4. Jakkolwiek, skarga kasacyjnie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a., to w istocie nie wskazuje, na czym - konkretnie - poza "bezpodstawnym pominięciem związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11" - co w sprawie nie miało miejsca, naruszenie wskazanych przepisów polegać miało. Zaakcentować trzeba, ze granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez strony skarżące kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Rozważania te są o tyle istotne w sprawie, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały uzasadnione w stopniu umożliwiającym wyczerpującą ich ocenę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).