II SAB/Gd 138/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie NSP-VIII.7581.1.204.2022.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania odwołania E. S.A. Oddział w G. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 19 lipca 2022 r. nr BENIM.6821.8.2019.ZP, w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE A. D. wniosła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie NSP-VIII.7581.1.204.2022.AR w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 19 lipca 2022 r. o ustaleniu odszkodowania za szkody trwałe powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z zezwoleniem Z. na realizacje linii napowietrznej 110 kV relacji Oliwa-Przymorze. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Decyzją z 19 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska ustalił kwotę odszkodowania należnego skarżącej od E. S.A. oraz zobowiązał do jego wypłaty. E. S.A. wniosła do Wojewody Pomorskiego odwołanie od tej decyzji, wpłynęło ono do organu w dniu 19 sierpnia 2022 r. Pismem z 19 września 2022 r. organ odwoławczy zawiadomił strony, iż ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy odwoławczej w ustawowym terminie. Jednocześnie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 grudnia 2022 r. Pismem z 26 września 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie dotyczące bezczynności w ww. sprawie odwoławczej. Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r., Wojewoda Pomorski zwrócił się do Spółki z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...]) oraz zawiadomił strony, iż z uwagi na konieczność ustalenia, czy odszkodowanie nie zostało nigdy ustalone i wypłacone, nie będzie możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy odwoławczej w uprzednio wyznaczonym terminie. Jednocześnie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 lutego 2023 r. Postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Pomorski nie dopuścił się bezczynności. Pismem z 8 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie rozpatrywanej przez tutejszy organ w terminie 5 dni od daty otrzymania tego pisma. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 marca 2023 r. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. termin załatwienia sprawy został wydłużony do dnia 30 czerwca 2023 r. Pismami z 8 marca 2023 r. Wojewoda ponownie wystąpił do właściwych organów oraz sądu rejonowego o udzielenie informacji, czy zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...]), a także do organu I instancji o potwierdzenie przez rzeczoznawcę aktualności operatu szacunkowego. W piśmie z 21 kwietnia 2023 r. Prezydent poinformował, że rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia 4 marca 2022 r., dotyczącego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, oraz przekazał w załączeniu ww. potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Pismem z 30 czerwca 2023 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 września 2023 r. Pismem z 29 sierpnia 2023 r. A. D. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 19 lipca 2022 r., nr BNIM.6821.8.2019.ZP. Pismami z dnia 28 września 2023 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do organów tożsamych jak w piśmie z 8 marca 2023 r. oraz także do E. S.A. czy zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...]) na rzecz B. D., G. D. lub A. D. Jednocześnie wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 27 października 2023 r., w celu przesłuchania do protokołu oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2023 r. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i domaga się zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenia, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, bowiem w postępowaniu odwoławczym zaistniała konieczność analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego. Zaznaczył organ, że w trakcie prowadzenia postępowania strony były informowane o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazał, że dołoży wszelkich starań, aby postępowanie zostało zakończone w terminie wskazanym w piśmie z 28 września 2023 r. – tj. do dnia 15 grudnia 2023 r. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 22 stycznia 2024 r. z rozmowy z pracownikiem Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Nieruchomości ustalono, że decyzja w sprawie NSP-VIII.7581.1.204.2022.AR nie została przez Wojewodę Pomorskiego wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocenę czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości postępowania trzeba poprzedzić w pierwszej kolejności wyjaśnieniem pojęcia bezczynności oraz przewlekłości postępowania z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego gwarancji statuujących prawo strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie. Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "kpa") stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne, w myśl § 4, mogą określać inne terminy niż określone w § 3 [...]. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W każdym więc przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Bezczynność organu ma więc miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 kpa). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte. Przewlekłość postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc traktować jako stan sprawy, w którym mamy do czynienia ze zwłoką organu wynikającą z opieszałego, niesprawnego, nieefektywnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, jako że podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, mają miejsce w dużym odstępie czasu, względnie mają charakter czynności pozornych czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, nieefektywnie i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy. W obu wskazanych formach przedmiotu skargi tj. bezczynności i przewlekłości postępowania, skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego ma miejsce zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej, z tym że w przypadku bezczynności istota zwłoki organu wynika z naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast w przypadku przewlekłości postępowania opóźnienie organu jest konsekwencją niepodejmowania działań efektywnych, sprawnych, skoncentrowanych, a w efekcie służących sprawnemu załatwieniu sprawy administracyjnej. Kontrolując niniejszą sprawę w sposób uwzględniający przedstawiony powyżej zakres pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się w sprawie bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania nie zostało wydane rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte w dniu 19 sierpnia 2022 r. z momentem otrzymania odwołania. W zawiadomieniu określono jednocześnie termin załatwienia sprawy na dzień 20 grudnia 2022 r.. Termin ten został przedłużony w sumie 5 razy (pisma z dnia: 20 grudnia 2022 r., 8 lutego 2023 r., 3 marca 2023 r., 30 czerwca 2023 r., 28 września 2023 r). Niezależnie od wyznaczania kolejnych terminów nie doszło do załatwienia sprawy. Od momentu wszczęcia postępowania do momentu wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej upłynęło ponad 12 miesięcy. Aktualnie sprawa oczekuje na załatwienie sprawy 18 miesięcy. Mając na uwadze stwierdzony stan bezczynności i to, że organ nie załatwił sprawy do czasu rozstrzygania w sprawie skargi wniesionej przez A. D., Sąd zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu termin ten jest wystarczający dla przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. Kwalifikacja bezczynności z punktu widzenia jej charakteru uwzględniać musi, że przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż rażące naruszenie prawa, oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda postępowanie odwoławcze prowadzi nieefektywnie, powiela czynności i nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy, które sam wyznacza. Dodatkowo do dnia rozpoznania skargi organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu sądowego uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn.zm). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.