II GSK 1090/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Anna Robotowska del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 252/10 w sprawie ze skargi P. M., "A. E. P." Spółki z o.o. w B., "A. E. M." Spółki z o.o. w B. – wspólników "S. A." s.c. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M., A. E. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., A. E. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białobrzegach – wspólników spółki cywilnej S. A. z siedzibą w B. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 252/10 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 28 kwietnia 2009 r. do [...] Oddziału Regionalnego we W.Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: Agencją) wpłynął wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", złożony przez podmiot o nazwie "S. A." s.c. (dalej zwany: Spółką). Z wniosku wynika, że wspólnikami wnioskującej spółki cywilnej są: "A. E. P." i "A. E. M." spółki z o.o. z siedzibą w B. oraz osoba fizyczna – P. M. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r., znak [...] Agencja odmówiła przyznania Spółce pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazała, że z § 11 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem, wynika, iż w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy. Z bazy danych Agencji zaś wynika, że wspólnik spółki cywilnej S. A. – P. M. występuje również jako wspólnik spółki cywilnej w innej sprawie. Agencja powołała także § 14 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. P. M. wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu podał, że jedyną podstawą prawną do odmowy przyznania pomocy przed wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości lub braków we wniosku stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia, a w sprawie w żaden sposób nie naruszono dyspozycji tego przepisu. Ponadto wskazał, że to spółka cywilna jako przedsiębiorstwo, a nie jej wspólnik, jest podmiotem wnioskującym o pomoc i beneficjentem tej pomocy. Dodał również, że nie można twierdzić, iż został naruszony § 11 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na wyłączenie wynikające z ust. 2 § 11 pkt 1 rozporządzenia. W konkluzji wskazał, że nie jest zabronione, a wręcz dozwolone, składanie wniosków przez osobę fizyczną i wspólników spółki cywilnej. W odpowiedzi z dnia 24 marca 2010 r. organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa i negatywnie rozpatrzył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że jeżeli jeden podmiot złożył kilka wniosków o dofinansowanie jako osoba prawna i jako spółka cywilna, w której jest wspólnikiem, w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", to należy uznać, że ten sam wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2009 r., wnioskując o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o stwierdzenie uprawnienia do ubiegania się przez wspólników spółki cywilnej o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" (PROW 2007-2013). W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumenty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie wskazała, że jedyną podstawą do odmowy przyznania pomocy przed wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości lub braków we wniosku stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia, nie stanowi zaś samoistnej takiej podstawy § 18 ust. 6 rozporządzenia, gdyż uregulowanie to dotyczy odstąpienia od wezwań, jeśli zachodzą przesłanki z § 18 ust. 1 rozporządzenia. Nie naruszono zaś § 18 ust. 1 rozporządzenia, dlatego odmowa nastąpiła bez podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej, nie można twierdzić, że został naruszony § 11 ust. 1 rozporządzenia ze względu na wyłączenie wynikające z § 11 ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji. Jak zauważył w uzasadnieniu, Agencja odmówiła przyznania pomocy, powołując się na okoliczności, o których mowa w § 11 ust. 1 i § 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy, a z bazy danych ARiMR wynika, że wspólnik spółki cywilnej "S. A." – P. M. występuje również jako wspólnik spółki cywilnej w innej sprawie. Z kolei według § 14 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Jednakże Agencja nie wskazała jakich wymagań innych niż określone w ust. 1 i 2 § 14 rozporządzenia nie spełnia wniosek Spółki, ani też jakie zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Sąd pierwszej instancji zatem uznał, że zaskarżone pismo Agencji nie zawiera prawidłowo wskazanej podstawy prawnej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Pominął bowiem treść § 11 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli na podstawie uprzednio złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie przyznano pomocy. Agencja nie wyjaśniła, czy wspólnik spółki cywilnej "S. A." – P. M. złożył uprzednio wniosek i czy na podstawie tego wniosku otrzymał pomoc. Tym samym, zdaniem Sądu, Agencja w zaskarżonym piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wskazała prawidłowego uzasadnienia przyczyny odmowy udzielenia pomocy, do czego była zobowiązana na mocy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej: ustawą. Z pisemnej informacji Agencji bowiem powinno jednoznacznie wynikać, jaka jest przyczyna odmowy przyznania pomocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 11 i § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na możliwe dwie interpretacje wymienionego w § 11 rozporządzenia zwrotu "nie przyznano pomocy". Zgodnie z jedną z nich zwrot ten może oznaczać wydanie w sprawie jednego z negatywnych rozstrzygnięć, o których mowa w § 14 rozporządzenia. Natomiast inna wykładnia mogłaby oznaczać każdy inny stan faktyczny niż rozstrzygnięcie przyznające pomoc. Takie rozróżnienie ma znaczenie w sytuacji, gdy wnioskodawca złoży w tym samym roku kalendarzowym większą ilość wniosków. Według organu Sąd pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię, pozwalającą na składanie w jednym roku dowolnej ilości wniosków o przyznanie pomocy, dopóki na jeden z nich nie została przyznana pomoc finansowa. Jednocześnie organ nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie Agencji nie zostało dostatecznie uzasadnione, organ bowiem powołał się na przepisy rozporządzenia (§ 11) i wskazał przyczynę odmowy (złożenie więcej niż jeden wniosek o przyznanie prawa pomocy). Tym samym rozstrzygnięcie spełniało wymogi formalne z art. 22 ust. 3 ustawy. Organ uznał za nieuzasadniony również zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Twierdzenie Sądu bowiem opierało się na niewłaściwej interpretacji § 11 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wspólnik Spółki podał, że przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 3 ustawy nie są przepisami materialnymi, a wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza § 11 i 14 rozporządzenia, a także wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., związanej z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy. Na wstępie wskazać należy, że w istocie wskazane przepisy są regulacjami o charakterze proceduralnym, a nie materialnym. Klasyczny podział norm prawnych wyróżnia normy prawa materialnego, normy prawa ustrojowego oraz normy postępowania (proceduralne). Podział ten znajduje zastosowanie także w ramach prawa administracyjnego. Prawo materialne reguluje prawa i obowiązki stron stosunków prawnych (adresatów norm) w ten sposób, że kształtuje ich zachowania ze względu na cel jakiemu służą. Prawo materialne kreuje zatem indywidualną sytuację prawną, w tym uprawnienia i obowiązki, tych podmiotów. Z kolei normy prawa procesowego określają reguły postępowania w toku stosowania norm materialnych. W konsekwencji prawo procesowe oznacza zbiór przepisów prawnych regulujących zasady działania organów państwowych i innych podmiotów publicznych mających kompetencje do dokonywania aktów władczych, to jest tworzenia i stosowania prawa. Art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy przewiduje zasadę, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Z kolei art. 22 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wskazane regulacje odnoszą się zatem bezpośrednio do kwestii podejmowania czynności w toku postępowania przez podmioty biorące udział w procesie przyznawania pomocy finansowej. Oparcie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. było zatem nieprawidłowe. Niezależnie od powyższych spostrzeżeń należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć natomiast warto, że zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest również trafny zarzut naruszenia § 11 i § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy. Jednakże, zgodnie z § 11 ust. 2 tego aktu prawnego przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli: 1) na podstawie uprzednio złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie przyznano pomocy; 2) wnioskodawca ubiega się o pomoc na realizację operacji, w przypadku której refundacji podlega maksymalnie 75 % kosztów kwalifikowalnych; w takim przypadku składa się oddzielny wniosek o przyznanie pomocy. Z kolei zgodnie z postanowieniami § 14 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 10 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej "ustawą", dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Ponad wszelką wątpliwość interpretacja postanowień § 11 ust. 1 rozporządzenia nie może mieć miejsca w oderwaniu od treści § 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto dokonując interpretacji postanowień § 14 ust. 1 rozporządzenia także nie można tracić z pola widzenia treści wspomnianego § 11 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Spostrzeżenie to wiąże się z wymogami wykładani kompleksowej, której jednym z elementów jest wykładnia systemowa. Oznacza to, że nie w każdym przypadku, gdy w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, skutkuje to nieprzyznaniem pomocy. Z treści § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika bowiem wprost, że ograniczenie polegające na możliwości złożenia w jednym roku tylko jednego wniosku o przyznanie pomocy nie ma zastosowania w przypadku, gdy na podstawie uprzednio złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie przyznano tej pomocy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zarzucenia organowi administracyjnemu niewyjaśnienie okoliczności, czy wspólnik spółki cywilnej "S. A." – P. M. złożył uprzednio wniosek i czy na podstawie tego wniosku otrzymał pomoc. Na ocenę postępowania organu administracyjnego istotny wpływ ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. Otóż zgodnie z tezą wskazanego orzeczenia, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wskazał, w szczególności, że spółka cywilna stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003. Tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i, co szczególnie należy podkreślić, w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Pogląd wyrażony w uchwale organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę rozpoznając ponownie wniosek w tej sprawie. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo konieczności uwzględnienia stanowiska zajętego we wskazanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu i dlatego oddalił skargę kasacyjną organu administracji na podstawie art. 184 p.p.s.a.