II OSK 198/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2580/21 w sprawie ze skargi K. F. i L. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 października 2021 r. nr 99/SPEC/2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2580/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. F. i L. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 października 2021 r. nr 99/SPEC/2021, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. F. zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 , 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej: "specustawa", poprzez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącej dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym; 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli decyzji decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 października 2021 r. nr 99/SPEC/2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, poprzez dowolne przyjęcie, że przepisy nie upoważniają organu (Wojewody) do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji, b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu II instancji, ewentualnie także decyzji organu I instancji, podczas gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, jak i zignorowano zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych wydanych i zasadę przekonywania, c) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, podczas gdy powinien był to uczynić w omawianej sprawie, w szczególności wobec nieprawidłowości w czynieniu ustaleń faktycznych oraz wobec naruszenia przez organy I i II instancji zasady zaufania i przekonywania. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponad powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1w związku z art. 2, 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącej dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087, dalej: "u.d.p."), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jedną z kategorii dróg publicznych stanowią drogi powiatowe. Decyzją Starosty Ostrowskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr 4/2020, zezwolono na realizację inwestycji drogowej, polegającej na realizacji inwestycji drogowej p.n. Rozbudowa drogi powiatowej numer [...] [...] – [...] – [...], na działkach m.in. nr [...], stanowiących własność K. F., dalej także jako: "skarżąca". Zatwierdzono podział nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji i zatwierdzono projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Decyzją reformatoryjną z dnia 8 października 2021 r., nr 99/SPEC/2021, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Ostrowskiego, Wojewoda Mazowiecki, powołując się na art. 138 § 1 K.p.a., I. uchylił rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" – ark. nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 3, i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" – ark. 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, będącego załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji i jej integralną częścią. Dodać można, że w uzasadnieniu omawianej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej. Zdaniem Wojewody, brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w pkt I. Jest oczywiste, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa drogi publicznej. Jak wynika z art. 4 pkt 17 u.d.p., budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Rozumienie pojęcia rozbudowy drogi powinno uwzględniać definicję przebudowy drogi zawartej w art. 4 pkt 18 u.d.p. Zgodnie zaś z tym przepisem, przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Skoro zaś specustawa przewiduje przygotowanie i realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych (art. 1 ust. 1 i art. 11a ust. 1 specustawy w związku z art. 1 i art. 4 pkt 2 u.d.p.), do zakresu przedmiotowego specustawy należą inwestycje polegające na rozbudowie istniejącej drogi. Przed odniesieniem się wprost do kwestii naruszenia norm art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz art. 11c specustawy, należy najpierw, odnosząc się w ten sposób także do innego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć, że ocena zgodności działań organów z zasadami konstytucyjnymi w dziedzinie ochrony własności w niniejszej sprawie nie może być oderwana od szczególnych zasad zezwalania na realizację inwestycji drogowych, przewidzianych w specustawie. Przyjęte jest w orzecznictwie stanowisko, według którego, co do zasady, organy administracji, a co za tym idzie sądy administracyjne, nie mogą oceniać zasadności, czy też społeczno-gospodarczych podstaw inwestycji. Nie mogą także oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 974/22 i orzecznictwo tam powołane). Zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W konsekwencji, rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19). Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy prawa (art. 11i ust. 1 specustawy w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Należy jednak także zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym, taki sposób rozumienia norm art. 11e oraz art. 11i ust. 1 specustawy, nie może prowadzić do pozbawienia organów i sądu administracyjnego kontroli w zakresie zgodności samego procesu inwestowania z wymogami konstytucyjnymi. Brak jakiejkolwiek kompetencji organów czyniłby proces sprawdzenia projektu budowlanego, w znacznym stopniu, pozornym, a sądowa ochrona strony byłaby iluzoryczna. W tym kontekście można przystąpić do oceny zasadności zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej. Najpierw skonstatować trzeba, że niezrozumiałe jest powołanie się na naruszenie art. 1 ust. 1 Konstytucji RP. Takiego przepisu w Konstytucji RP nie ma. Nie wiadomo zaś na czym, według skarżącej kasacyjnie miałoby polegać naruszenie normy art. 1 Konstytucji, zgodnie z którą, Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Podobnie nieprecyzyjne jest wskazanie, jako naruszonego, art. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca nie wskazała, która z dwóch zasad ogólnych sformułowanych w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada sprawiedliwości społecznej) została naruszona. Nadto, na zasadę demokratycznego państwa prawnego składają się bardziej szczegółowe reguły, np. zasada poprawnej legislacji (patrz min. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). Niewskazanie takiej szczegółowej zasady czyni zarzut, w odniesieniu do art. 2 Konstytucji RP, bezzasadnym. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1 specustawy). Natomiast szereg przepisów specustawy, w tym art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5 w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy art. 18 specustawy drogowej przewidują ustalenie i wypłacenie odszkodowania, przy czym nie ma podstaw do przyjęcia, że ustalane w ten sposób odszkodowanie nie spełnia konstytucyjnego wymogu słuszności. Warto odnotować, że przepisy specustawy drogowej regulujące wywłaszczania nieruchomości pod inwestycje drogowe były przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i nie zostały zakwestionowane. Dotyczy to zarówno zasady, według której, wywłaszczanie jest dopuszczalne jako zgodne z interesem społecznym wynikającym z konieczności rozbudowy zaniedbanej w Polsce infrastruktury drogowej, jak i modyfikacji oraz uproszczeń dotyczących podstawowych regulacji prawnych (patrz m.in.: wyrok TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK-A 2012/9/106 oraz orzeczenia tam przywołane). Podkreślić należy wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, według której, "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Sąd pierwszej instancji, nawiązując do uzasadnienia zawartego w postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14, a w konsekwencji także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, przeprowadził analizę zgodności wywłaszczenia dokonywanego poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z konstytucyjnymi normami w zakresie ochrony własności. Należy zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej w tej mierze, aprobującą wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do zasady, wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Ograniczenie, a także pozbawienie prawa własności zostało obwarowane wymogiem zawarcia możliwości tych działań organów w normach rangi ustawowej. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto, w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. We wskazanym kontekście specustawa realizuje postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, że wywłaszczenie należących do skarżącej części działek nr [...], nie wiąże się z naruszeniem art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Cel publiczny przedmiotowej inwestycji nie budzi wątpliwości. Osiągnięcie tego celu jest możliwe tylko poprzez pozbawienie właścicieli prawa własności części nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji drogowej. Cel ten nie może być zrealizowany w inny sposób (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nadto, jest oczywiste, że wywłaszczenie to uwarunkowane jest prawem do słusznego odszkodowania. W omawianym zarzucie materialnym, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie powołano się na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podniesiono natomiast naruszenie poprzez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności. Niezależnie od braku powołania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, można stwierdzić, że zaskarżona decyzja spełnia także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Wywłaszczenie zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi powiatowej, a więc w interesie publicznym, ale też z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżącej poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotychczas istniała droga powiatowa o nawierzchni szutrowej, która powodowała strumień kurzu za każdym jadącym samochodem. Nierówności powodowały uszkodzenia pojazdów. Brak odwodnienia powodował powstawanie błota. W okresie wiosny i jesieni były trudności w użytkowaniu drogi. Projektowanie przebiegu pasa drogowego uwzględniło optymalny jego przebieg, mając na uwadze równomierne obustronne pozyskanie pasa gruntów dla spełnienia parametrów drogi klasy Z. Nawiązując do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że poszerzenie istniejącego pasa drogowego wynika ze stosowania zagospodarowania i parametrów najniższej klasy drogi powiatowej. Dodał, że nie można porównywać istniejącego szlaku gruntowego do utwardzonej drogi kategorii Z. Konieczne jest także spostrzeżenie, że w obszernym wyjaśnieniu inwestora, na które powołał się organ odwoławczy, stwierdzono, że od dnia 13 września 2019 r. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zostało zmienione w ten sposób, że odstąpiono od sztywnego określenia minimalnych szerokości pasa drogowego na rzecz elastycznego ich doboru (do dnia 12 września 2019 r. obowiązywały warunki z których wynikała szerokość pasa drogowego wynosząca 20 m). Jak wynika z uzasadnienia do zmiany rozporządzenia, to zarządca drogi lub działający w jego imieniu projektant zapewnia wymiary pasa drogowego, które pozwolą na ulepszenie wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zarządca drogi powinien również przewidzieć ewentualne możliwości umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą oraz zaplanować rezerwę na cele rozbudowy drogi. Uprawnione jest w świetle powyższych uwag przyjęcie, że potrzeba rozbudowy drogi, jako realizacji celu publicznego, została przez inwestora oraz organy określona. Nie jest to tylko formalną kwalifikacją zamierzenia inwestycyjnego, ale obiektywną potrzebą społeczno-gospodarczą. Zachowanie zasady proporcjonalności ograniczeń zostało wykazane przede wszystkim poprzez wybór kategorii drogi oraz pozbawienie prawa własności w zakresie minimalnym niezbędnym dla realizacji drogi kategorii Z. Realizacja inwestycji drogowej, wbrew twierdzeniom skarżącej, ma na celu także poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie podważono także oceny, według której, zmiana drogi szutrowej na drogę powiatową kategorii Z oznaczać powinna poprawę w zakresie ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jako naruszonego, przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podniesiono jednak błędne przyjęcie, że zachowana została zasad równości. W świetle poprzedzających uwag, pomijając nawet to, że skarżąca nie skonkretyzowała, na czym naruszenie tej zasady miałoby polegać, brak jest podstaw do przyjęcia, iż na skutek decyzji skarżąca została potraktowana w sposób naruszający zasadę równości. Mamy do czynienia z inwestycją liniową. Ograniczenia związane z tą inwestycją drogową dotyczą w podobnym stopniu innych właścicieli nieruchomości. Jak zaznaczył organ odwoławczy, ustalając przebieg pasa drogowego, uwzględniono równomierne obustronne pozyskanie gruntów. Wnosząca kasację nie zakwestionowała tego ustalenia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że przepisy nie upoważniają organu (Wojewody) do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też zmiany przebiegu inwestycji. Najpierw skonstatować można, że jest to teza kwestionująca materialną podstawę rozstrzygania zasadności wniosku. Odnosząc się merytorycznie do podniesionego zagadnienia, stwierdzić należy, że co do zasady, decyzja o zezwoleniu ma charakter związany. Świadczy o tym brzmienie art. 11e specustawy oraz art. 11i ust. 1 specustawy w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Działanie organów oraz sądu administracyjnego nie może być jednak oderwane od uwarunkowań konstytucyjnych z zakresu ochrony własności. W poprzedzających uwagach kwestia ta została omówiona. Nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniami w tej mierze. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie ograniczające się do granic skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne z podaniem podstawy prawnej i jej wyjaśnieniem w pełnym zakresie. Pamiętać trzeba, że w skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Zarzucono, że planowana inwestycja może zniszczyć cmentarz z czasów I wojny światowej, jak również dwa drewniane krzyże z XIX w. (prawdopodobnie powstańców styczniowych), a także pominięcia zabytków przyrody na tym cmentarzu. Podniesiono także błędy w ustaleniach faktycznych polegające na nie przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania, a tym samym naruszenia przepisów K.p.a. poprzez ich negatywny wpływ na całą społeczność – miejscowości [...]-[...], tj. naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało ograniczone do zarzutów skargi. W skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania prawdziwości podniesionej tezy, według której, nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, jak i zignorowano zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych i zasadę przekonywania. Konieczne jest spostrzeżenie, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie tyle rozwija, czy konkretyzuje podniesione zarzuty kasacyjne, ile w przeważającej mierze stanowi cytaty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i z przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych. Zarzuty procesowe nie zasługują zatem na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.