II OSK 2024/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 45/24 w sprawie ze skargi W. H. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie nieudostępnienia informacji o przeznaczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 45/24 oddalił skargę W. H. (dalej skarżący) na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie nieudostępnienia informacji o przeznaczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie S., gmina S. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przypadku zaś jego braku - o informacje zawarte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydanych decyzjach o warunkach zabudowy wraz z kopiami tych decyzji. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że art. 155 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: ugn) przewidują formę wypisów i wyrysów, które podczas czynności wyceny powinien wykorzystać skarżący będący biegłym sądowym. Z brzmienia art. 155 ugn, wynika, że jedynie wypisy i wyrysy z planu miejscowego zapewniają kompletną informację o stanie nieruchomości, co wydaje się być oczywistym warunkiem właściwego potwierdzenia danych przez skarżącego do czynności zleconych przez Sąd. Udzielenie pisemnej informacji przez organ nie w postaci wypisu czy wyrysu, zdaniem Sądu nie daje postawy do uwzględnienia ich w jakiejkolwiek opinii, gdyż nie posiada formy przewidzianej prawem. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 155 ust. 2 i ust. 3 ugn poprzez nieudzielenie, wbrew ustawowemu obowiązkowi, informacji żądanych przez skarżącego jako rzeczoznawcę majątkowego w zakresie objętym wskazanym przepisem prawa materialnego i dopuszczenie się przez organ bezczynności w załatwieniu sprawy; 2) przepisów postępowania: - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; - art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: Ppsa) poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie niezaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu, w sytuacji gdy organ pomimo ustawowo na nim ciążącego obowiązku nie udzielił skarżącemu jako rzeczoznawcy majątkowemu informacji zgodnie z art. 155 ugn; - art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wniesionych zarzutów zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie i w konsekwencji oddalił skargę; - art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak kontroli zaskarżonej decyzji poza granicami zakreślonymi w skardze, w szczególności z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 Kpa, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dowodu z wniosku z 25 czerwca 2024 r. i odpowiedzi na ten wniosek z 9 lipca 2024 r. celem wykazania niemożliwości uzyskania przez skarżącego wypisu i wyrysu z planu miejscowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, należy w całości podzielić wykładnię art. 155 ust. 2 i ust 3 ugn zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle tych przepisów obowiązkiem spoczywającym na organach jest udostępnianie rzeczoznawcom majątkowym rejestrów i dokumentów, o których mowa w ust. 1, w tym umożliwianie im sporządzania kopii dokumentów w dowolnej formie. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku w oparciu o powołane przepisy udzielić skarżącemu pisemnej odpowiedzi na jego wniosek dotyczący udzielenia informacji o przeznaczeniu nieruchomości. Organ nie pozostawał zatem bezczynny w zakresie wykonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z tym ten kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 155 ust. 2 i ust. 3 ugn jest nieusprawiedliwiony. 3.4. Także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa jest bezzasadny, ponieważ brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepisy Kpa miały w sprawie zastosowanie oraz, że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić administracyjne postępowanie w ramach rozpatrywania żądania dokonania określonej czynności. 3.5. Powołane z kolei w zarzucie naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a Ppsa są przepisami, które określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Są to zatem przepisy wynikowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (wyroki NSA z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 484/23, z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1343/20). Tego autor skargi kasacyjnej jednak nie uczynił. 3.6. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa. Wskazane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 Ppsa mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę, czy organ pozostaje w bezczynności. Z kolei co do zasady wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis ten może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok, co wyżej wykazano, poddaje się kontroli instancyjnej i ujawniono w nim stan faktyczny pozwalający na uznanie, iż w sprawie tej organ orzekający nie pozostawał w bezczynności, co oznacza, że wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania. 3.7. Natomiast ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej w ogóle wymyka się spod kontroli instancyjnej i jest niezrozumiały, ponieważ zarzuca brak kontroli zaskarżonej decyzji poza granicami zakreślonymi w skardze, w szczególności z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 Kpa. Jednak Sąd Wojewódzki nie kontrolował żadnej decyzji w niniejszej sprawie tylko bezczynność w zakresie dokonania czynności z zakresu administracji publicznej. 3.8. Brak było przy tym podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 25 października 2023 r., nie zaś wniosków z innej daty. 3.9. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.