II SAB/Kr 169/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie znak WI-I.7840.7.2023.SM I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności, II. stwierdza, że Wojewoda Małopolski przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej M. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SAB/Kr 169/24 UZASADNIENIE M.T. w skardze z dnia 18 lipca 2024 r. (data nadania pisma – koperta k. 26 akt sądowych) na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego zarzuciła naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w ustawowo zakreślonym terminie oraz rażące przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie do wydania postanowienia co do meritum sprawy w terminie miesiąca od daty doręczenia akt, 2) zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 5 lipca 2024 r. złożyła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z tym, że Wojewoda Małopolski przez 8 miesięcy nie rozpatrzył jej zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia 10 listopada 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania, w którym Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę budynku handlowego z dwoma lokalami handlowymi z dnia 22 czerwca 2023 r. Po pół roku – w celu kolejnego wydłużenia terminu załatwienia sprawy – Wojewoda Małopolski wezwał ją do wskazania daty dowiedzenia się o wydaniu pozwolenia na budowę, gdy tymczasem wezwanie dotyczące tak ważnej kwestii można było wystosować niezwłocznie po wpływie zażalenia. Skarżąca najpierw nie została uznana za stronę przez Starostę [...] (w wyniku czego nie mogła przedstawić stanowiska co do inwestycji prowadzonej przy granicy z jej nieruchomością), a teraz podjęta przez nią próba wznowienia postępowania spotyka się z opieszałością Wojewody Małopolskiego. Zdaniem skarżącej braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać opieszałości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podkreślając przy tym, że postępowanie zażaleniowe zakończyło się (postanowienie kasatoryjne z dnia 8 sierpnia 2024 r.), a opóźnienie nie było długotrwałe i było spowodowane okolicznościami niezawinionymi, tj. dużą liczbą spraw w stosunku do małej liczby pracowników (postanowienie GINB z dnia 23 lipca 2024 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "K.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13). W przedmiotowej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) ponaglenie w piśmie z dnia 5 lipca 2024 r. (data wpływu do organu 8 lipca 2024 r.). Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Z akt postępowania administracyjnego wyłania się następująca chronologia wydarzeń: – 1 grudnia 2023 r. – wpływ zażalenia i akt do Wojewody Małopolskiego (poz. 1) – 15 grudnia 2023 r. – wpływ ZPO do Wojewody Małopolskiego (poz. 2) – 29 grudnia 2023 r. – nowy termin załatwienia sprawy do 4 marca 2024 r. uzasadniony kryterium kolejności wpływu spraw i zbyt małą liczbą urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania (poz. 3) – 3 stycznia 2024 r. – wpływ uzupełnienia zażalenia (poz. 4) – 4 marca 2024 r. – nowy termin załatwienia sprawy do 6 maja 2024 r. uzasadniony kryterium kolejności wpływu spraw i zbyt małą liczbą urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania (poz. 5) – 6 maja 2024 r. – nowy termin załatwienia sprawy do 6 czerwca 2024 r. uzasadniony kryterium kolejności wpływu spraw i zbyt małą liczbą urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania (poz. 6) – 6 czerwca 2024 r. – wezwanie Wójta Gminy M. (na potrzeby ustalenia zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a.) o przesłanie uwierzytelnionych kopii wniosku z dnia 4 września 2023 r. (o udzielenie informacji o pracach budowlanych na działce [...] i zakresie wydanych pozwoleń) i odpowiedzi na ten wniosek oraz ewentualnie innych wniosków i odpowiedzi dot. tej działki (poz. 7) – 6 czerwca 2024 r. – wezwanie strony o wskazanie dokładnej daty dowiedzenia się o wydaniu pozwolenia na budowę i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 8 sierpnia 2024 r. (poz. 8) – 13 czerwca 2024 r. – wpływ odpowiedzi Wójta Gminy M. (poz. 10) – 19 czerwca 2024 r. – wpływ odpowiedzi strony (poz. 11) – 25 czerwca 2024 r. – wpływ zgłoszenia do udziału w postępowaniu spółki, na którą przeniesiono pozwolenie na budowę (poz. 17) – 25 czerwca 2024 r. – wpływ wniosku dowodowego wykonawcy inwestora (poz. 18) – 8 lipca 2024 r. – wpływ ponaglenia (poz. 20) – 16 lipca 2024 r. – przekazanie ponaglenia do GINB (poz. 22) – 23 lipca 2024 r. – postanowienie GINB stwierdzające przewlekłość w prowadzeniu postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (poz. 23.1) W dniu 22 lipca 2024r. wpłynęła do organu niniejsza skarga, zaś w dniu 8 sierpnia 2024 r. organ rozpoznała zażalenie poprzez wydanie postanowienia kasatoryjnego (poz. 24) Jak zatem wynika z powyższego, po wpływie skargi lecz przed wydaniem wyroku sprawa została zakończona. Wobec tego w pkt. I wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności, jako bezprzedmiotowe, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwało osiem miesięcy, gdy tymczasem powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca. Pierwsza czynność w sprawie wykonana została przez organ w dniu 29 grudnia 2023 r. i było to przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. Natomiast jedyne dwie czynności w sprawie, istotne z punktu widzenia jej merytorycznego rozstrzygnięcia, podjęte zostały dopiero po pół roku, tj. w dniu 6 czerwca 2024 r. (wezwanie skarżącej do wskazania dokładnej daty w której dowiedziała się o decyzji oraz wezwanie organu I Instancji o uzupełnienie akt). Odpowiedź Skarżącej na wezwanie wpłynęła do organu w dniu 19 czerwca 2024 r. Mimo to, kasatoryjne postanowienie Wojewody zostało wydane już po wpływie skargi, w dniu 8 sierpnia 2024 r. czyli po niespełna dwóch miesiącach. Nie ulega zatem wątpliwości, że przez okres 6 miesięcy (od wpływu odwołania do organu do dnia pierwszej i dla rozstrzygnięcia jedynej istotnej czynności w sprawie), a następnie przez kolejne dwa miesiące, w sprawie nie zdziałano niczego, poza kolejnym przedłużaniem terminów załatwienia sprawy, zatem przewlekłość organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie zmieniają tej oceny wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące tego, że ilość zatrudnionych w urzędzie osób w stosunku do wpływających spraw jest niewspółmierna do terminów wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy obowiązującego prawa nie pozwalają bowiem na ocenę bezczynności i przewlekłości postępowania w kontekście obiektywnych możliwości organizacyjnych organów. Okoliczności te i wyjaśnienia organu co do sposobu przyjętego postępowania (rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu z wyjątkami wynikającymi z treści wyroków sądów administracyjnych) w związku z nadmiarową ilością spraw w stosunku do ilości zatrudnionych, wskazują jedynie na to, że znajdując się w - obiektywnie – trudnej sytuacji, organ przyjął w miarę możliwości jak najbardziej transparentne zasady rozpatrywania spraw. Nie może mieć to jednak wpływu na ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ poprzez dopuszczenie się bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W pkt. III wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą, albowiem nie sposób przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, nacechowane złą wolą organu lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Nadto po wpływie skargi sprawa została zakończona wydaniem postanowienia z dnia 8 sierpnia 2024 r. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).