IV SAB/Wr 371/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia sprawy odwoławczej o wstrzymanie i uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego I. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE O. S. (dalej: Strona, Skarżąca) w dniu 24 lipca 2023 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, Prezes ZUS) w przedmiocie rozpatrzenia sprawy odwoławczej o wstrzymanie oraz uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. Strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w dniu otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznanie od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 500,00 zł. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do przyznania świadczenia wychowawczego od 4 marca 2023 r., stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania". Z ostrożności procesowej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego postępowania wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kodeks postępowania administracyjnego definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynikające z powyższych przepisów nie zostały przez organ dochowane. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Strona 26 maja 2022 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko A. S. na okres świadczeniowy 2022/2023. W związku z przedmiotowym wnioskiem w dniu 31 maja 2022 r. została wydana informacja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. wstrzymał wypłatę przedmiotowego świadczenia wychowawczego od 4 marca 2023r. Strona wniosła odwołanie od powyżej decyzji do Prezesa ZUS w dniu 7 maja 2023 r. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu decyzją z dnia 8 maja 2023 r. uchylił prawo do przedmiotowego świadczenia wychowawczego od dnia 4 kwietnia 2023 r. Strona wniosła odwołanie od powyżej decyzji do Prezesa ZUS w dniu 21 maja 2023 r. Pismem z dnia 20 lipca 2023 r. Strona wniosła do Prezesa ZUS ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania o wstrzymanie oraz uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na A. S. W ramach postępowania odwoławczego w dniu 31 lipca 2023 r. skierowano do Strony wezwanie w którym potwierdzając wpłynięcie odwołania od decyzji z dnia 8 maja 2023 r. poinformowano o zapisach w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej dotyczących wyjazdu z Polski i wjazdu do Polski jej dziecka, utraty przez niego uprawnień pobytowych w Polsce oraz prawa do świadczenia wychowawczego. Wskazano na zapisy ustawy pomocowej oraz poinformowano o konieczności wyjaśnienia powyższej sytuacji bezpośrednio w placówce Straży Granicznej, wskazując, że do czasu uzyskania przez dziecko uprawnień pobytowych ZUS nie może wznowić wypłaty świadczenia. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu odwołania Strony od decyzji ZUS z dnia 8 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko A. S. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie tej miała miejsce bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., organ nie rozpoznał bowiem odwołania Strony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ani nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sytuacja ta oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania odwoławczego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Brak działania organu w postępowaniu odwoławczym nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności nie ma on uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu jako nienaruszającą prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan te nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę, że organ rozpatrzył odwołanie Strony. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie organ nie podjął wystarczających czynności zmierzających do efektywniejszego prowadzenia i zakończenia postępowania odwoławczego, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem Strony w załatwieniu jej sprawy. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016r., poz. 1169). Sąd nie znalazł także dostatecznych podstaw do przyznanie Stronie sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję ma spełnić instytucja przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organum w nieterminowym rozpoznaniu odwołania Strony nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Okres bezczynności nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środka w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu w przedmiotowej sprawie stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że mając na uwadze, że organ rozpoznał odwołanie Strony wydając w dniu 28 sierpnia 2023 r. decyzję, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekł jak w sentencji.