II OSK 1052/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1018/22 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 249/2022 znak: WOB.7721.335.2021.AJAN w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., II SA/Kr 1018/22, oddalił skargę A. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej PINB) decyzją z 28 maja 2021 r. nałożył na inwestora A. R. obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia do PINB do 31 października 2021 r., dokumentacji dotyczącej budynku szopogarażu, zlokalizowanego na działce nr [...] w M., gm. K. Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2006.156.1118 ze zm.; dalej p.b.) uchylił ww. decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do 30 listopada 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję I instancji w mocy. A. R. wniósł na tę decyzję WINB skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd podkreślił, że rozpoznając po raz kolejny sprawę samowoli budowlanej dotyczącej budynku szopogarażu zlokalizowanego na działce nr [...] w M., gm. K., w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Kocmyrzów-Luborzyca o pozwoleniu na budowę, jest związany art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, jednoznacznie przesądził, że po pierwsze, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budził wątpliwości fakt zrealizowania przedmiotowego budynku z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę i pozostawania w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Po drugie, że nie była kwestionowana kwalifikacja tych robót jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego m.in. w zakresie odległości budynku od krawędzi jezdni. Po trzecie, NSA nie podzielił stanowiska, że zastosowanie innej sankcji niż rozbiórka nie było możliwe z powodów prawnych i faktycznych. Po czwarte, NSA wskazał, że wykluczenie już na wstępnym etapie postępowania naprawczego, że mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i w ten sposób wyłączenie możliwości wydania decyzji na podstawie art 51 ust 1 pkt 3 p.b., ograniczałoby znacznie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na rzecz stosowania wobec inwestora nakazu rozbiórki, który ze swej istotny ma charakter represyjny, a nie naprawczy. Po piąte, za gołosłowne NSA uznał stanowisko, zgodnie z którym nie było możliwe w sprawie niniejszej nakazanie częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na konstrukcję przedmiotowego szopogarażu. I choć organy nadzoru budowlanego wskazywały "na konstrukcyjną całość ścian zewnętrznych budynku oraz jednolitą płytę żelbetową zbrojoną prętami stalowymi", to jednak ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego z grudnia 2007 r. wynika, że możliwa jest przebudowa przedmiotowego szopogarażu, chociaż technicznie będzie to wiązać się z komplikacjami. Nie jest jednak rzeczą organu dokonywanie wyboru za skarżącego inwestora metody doprowadzenia do zgodności z prawem budynku tym bardziej, że skarżący w toku postępowania realizował nakładane na niego obowiązki, wyrażając chęć zachowania budynku. W konsekwencji Sąd uznał, że organy słusznie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 p.b. w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Skoro w realiach niniejszej sprawy nie budził wątpliwości fakt zrealizowania przedmiotowego budynku z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a nadto obecnie w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez zmianę wymiarów budynku (wydłużenie w stronę drogi), a zatem w sposób, który musi być kwalifikowany jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów budynku (długość, szerokość i powierzchnia), organy nadzoru budowlanego musiały w ponownie prowadzonym postępowaniu, w trybie wdrożonej procedury naprawczej, na podstawie art. 50-51 p.b. nakazać sporządzenie i przedłożenie projektu zamiennego celem doprowadzenia stanu faktycznego do zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 p.b. polegające na przyjęciu tych przepisów jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji przyjęcie nieprawidłowego postępowania naprawczego oraz uznanie, że w przedmiotowym przypadku należy wykonać projekt budowlany zamienny, 2) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 49f ust. 1 oraz art. 53a ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b., poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do legalizacji robót budowlanych na jego podstawie i poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, 3) przepisów prawa materialnego art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa oraz równości ochrony własności, a także 1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i naruszenie przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. i uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, wybiórcze i dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do państwa, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sposobu wydanego rozstrzygnięcia, do czego sąd ten był zobowiązany, z uwagi na zmianę stanu prawnego, a co uniemożliwiło skarżącemu kontrolę zaskarżonego wyroku pod kątem faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, co również zaznaczył Sąd I instancji, że rozpoznając niniejszą sprawę zarówno organy, jak i sądy administracyjne, związane są treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17. W wyroku tym, uwzględniającym skargę kasacyjną A. R., NSA jednoznacznie przesądził, że sprawa ta podlega rozpoznaniu w trybie postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 p.b. W niniejszej sprawie organy prowadziły zatem prawidłowo postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b., a nie postępowanie legalizacyjne. W konsekwencji powyższego, skoro nie było to postępowanie legalizacyjne, to tym samym nie było podstaw do stosowania w tej sprawie art. 49f ust. 1 p.b. W tej sytuacji przyjęcie jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonego orzeczenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 p.b. było prawidłowe, a zatem zarzut naruszenia tego unormowania przez jego niewłaściwe zastosowanie nie ma w tej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 49f ust. 1 oraz art. 53a ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b. Jak już wyżej zaznaczono, art. 49f ust. 1 p.b. ma zastosowanie jeżeli zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. W niniejszej sprawie nie było przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, gdyż właściwym do rozpoznania tej sprawy był tryb przewidziany w art. 50-51 p.b., regulujący postępowanie naprawcze. Przepis art. 49f ust. 1 p.b. nie miał w tej sytuacji zastosowania w rozpatrywanej sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony. Organy nadzoru budowlanego prowadziły przedmiotowe postępowanie z urzędu, a więc zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. Nie jest naruszeniem tego przepisu prowadzenie przez organy administracyjne postępowania w innym trybie niż oczekiwany przez stronę. Stosownie do art. 83 ust. 1 p.b. do właściwości PINB jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51 p.b. Prowadząc zatem postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. organy nadzoru budowlanego nie naruszyły powyższego unormowania. W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji. Nie jest naruszeniem tych przepisów stosowanie unormowań innych niż chciałaby strona. Domaganie się bowiem rozpoznania sprawy w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, przewidzianego w art. 49f ust. 1 p.b., w sytuacji, gdy podlega ona rozpoznaniu w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 p.b., nie ma podstaw prawnych. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu zasad sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa oraz równości ochrony własności. Przeciwnie, rozpoznanie sprawy zgodnie z oczekiwaniem strony w trybie innym niż przewidziany w ustawie dla podobnych spraw naruszałoby powyższe zasady, gdyż to przepisy prawa decydują o tym, jaki tryb jest przewidziany w danych okolicznościach dla konkretnej sprawy, a nie wola strony. W sytuacji zatem, gdy w sprawie zastosowano prawidłowy tryb postępowania, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. Sąd I instancji nie miał więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i prawidłowo – zgodnie z art. 151 tej ustawy – skargę oddalił. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. nie jest w tej sytuacji zasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Powyższy zarzut nie jest więc również zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.