II SA/Op 132/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 10 lutego 2023 r., nr IN.I.7821.1.2023.AS w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 21 grudnia 2022 r., nr 16/ZRID/2022, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. T. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 10 lutego 2023 r., nr IN.I.7821.1.2023.AS, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia 21 grudnia 2022 r., nr 16/ZRID/2022, zezwalającą Wójtowi Gminy T. (zwanemu dalej inwestorem) na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 października 2022 r. Wójt Gminy T. wystąpił do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości K. Przy piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. pełnomocnik inwestora dokonał uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 15 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania. Ponadto obwieszczenie o wszczęciu postępowania zamieszczono na tablicach ogłoszeń oraz stronach internetowych Starostwa i Urzędu Gminy w T., a także opublikowano je w prasie lokalnej. Następnie postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. Starosta Opolski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do 10 grudnia 2022 r., nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu przez przedłożenie mapy do celów projektowych podpisanej przez geodetę oraz opatrzonej klauzulą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wraz z oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. W dniu 1 grudnia 2022 r. pełnomocnik inwestora przekazał organowi skorygowany w żądanym zakresie projekt zagospodarowania terenu. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Starosta Opolski wydał w dniu 21 grudnia 2022 r. decyzję zezwalającą inwestorowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości K. na nieruchomościach oznaczonych numerami: - w liniach rozgraniczających stanowiący pas drogowy drogi gminnej: a (po podziale - b) i c (po podziale - d), k.m. [...], obręb [...] K., gmina T., - w terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych: e k.m. [...], obręb [...] K., gmina T., w zakresie: - budowy drogi gminnej, - budowy i przebudowy zjazdów, - budowy skrzyżowania z ul. [...]. W decyzji określono również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (z podaniem ich kategorii), określono linie rozgraniczające teren inwestycji i warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także zatwierdzono podział wskazanych w rozstrzygnięciu nieruchomości (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji), stwierdzono nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy T. nieruchomości stanowiących działki o numerach: a (po podziale do przejęcia - b) i c (po podziale do przejęcia - d) - z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Ponadto zatwierdzono złożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz w pkt VIII decyzji określono jeszcze inne warunki, obowiązki i wymagania związane z realizacją inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta odnotował, że inwestor uzupełnił złożony wniosek o wymagane dokumenty oraz uzupełnił - zgodnie z postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. - dokumentację projektową. Następnie organ zaznaczył, że dochował wymogów z art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2023 r. poz. 162), zwanej dalej ustawą, oraz stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, że stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 3a ustawy to wnioskodawca określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest związany wnioskiem złożonym przez zarządcę drogi i nie jest uprawniony do kwestionowania tego, że wobec części nieruchomości objętych inwestycją nie wnioskowano o ich przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wedle Starosty w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie nastąpi zmiana w istniejących powiązaniach drogi gminnej z innymi drogami publicznymi. Dlatego w decyzji ustalono wyłącznie obowiązek utrzymania istniejących powiązań z drogą gminą nr [...] - ulicą [...] w miejscowości K. Ponadto w ocenie organu pierwszej instancji realizacja inwestycji nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, a także nie ograniczy dostępu do światła dziennego. W związku z powyższym podsumował Starosta, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w opiniach instytucji i organów opiniujących inwestycję, a także wymagania wynikające z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679). Dlatego po dokonaniu sprawdzenia inwestycji zgodnie z wymogami art. 35 Prawa budowlanego, w decyzji dokonano zatwierdzenia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Dodał jeszcze organ, że na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f i h ustawy określono w decyzji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wskazanych przez wnioskodawcę, przy czym zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy do ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 11c ustawy przez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, mimo obowiązku ustawowego, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie twierdzeń skarżącego wskazujących na możliwość alternatywnego przeprowadzenia spornej drogi, tj. wzdłuż działki o nr c w T., co w konsekwencji mogłoby zapobiec nadmiernemu ograniczeniu własności skarżącego, a jednocześnie zrealizowałoby zamierzony przez organ cel, tj. realizację drogi dojazdowej do działki o nr f w T.; - art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 11c ustawy przez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, mimo obowiązku ustawowego, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie faktu, że właściciel działki o nr f w T., który rzekomo po przeprowadzeniu inwestycji drogowej ma uzyskać dostęp do przedmiotowej nieruchomości, posiada już drogę umożliwiającą dojazd do nieruchomości, albowiem na jego rzecz ustanowiona została służebność drogi koniecznej na działce o nr g, a zatem powyższa inwestycja nie jest konieczna i nie znajduje uzasadnienia, a jedynie zmierza do realizacji niezrozumiałego dla skarżącego partykularnego interesu, który nie jest interesem publicznym i nadmiernie obciąża budżet gminy; - naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nadmierną ingerencję organu w sferę własności skarżącego i to w sposób niepozostający w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu w postaci inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy T., dla osiągnięcia którego uniemożliwiono skarżącemu dysponowanie działką a w T. wedle powziętych przez niego zamierzeń w związku z charakterem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, tj. na budowę domków jednorodzinnych, z uwagi na uszczuplenie jej powierzchni. W związku z tymi zarzutami R. T. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W motywach odwołania skarżący akcentował, że kwestionowana decyzja zezwalająca na realizację spornej drogi została wydana bez odpowiedniego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, nadmiernie ingeruje w jego prawo własności, a poza tym w okolicznościach faktycznych nie znajduje racjonalnych podstaw, zwłaszcza że istnieje alternatywna możliwość przeprowadzenia drogi, oraz świadczy o pokrzywdzeniu skarżącego z uwagi na wyrządzenie mu znacznej szkody majątkowej polegającej na braku możliwości zabudowy swojej nieruchomości. Ponadto zwrócił uwagę, że planowana do realizacji droga nie służy zapewnieniu działce nr f dostępu do drogi, bo dostęp taki już istnieje. Podkreślił, że przez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do złamania konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy podniósł, że projektowana droga będzie drogą gminną, zatem wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej został złożony przez uprawniony organ, tj. przez Wójta Gminy T. Przypomniał, że w złożonym wniosku określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy T. oraz nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Ponadto do złożonego wniosku dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (w szczególności z drogą gminną, tj. ulicą [...] w K.), określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz opinie wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy. Według Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, jak również prawidłowo zawiadomił o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 4 ustawy). Ponadto decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 11f ust. 1 ustawy. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji tłumaczył, że zgodnie z treścią art. 11i ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W związku z tym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje sprawdzenia dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił przy tym, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, a także z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność" czy też "brak sprzeczności". Tylko negatywny wynik ustaleń organu co do tej "zgodności" przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał, że w niniejszym postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania celowości i funkcjonalności inwestycji, nie ma też możliwości ingerowania w projekt budowlany, w szczególności w jego zakres i wynikające z tego kwestie kosztów realizacji. Organ sprawdza tylko kompletność wniosku oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Warunki szczególne projektowanej inwestycji drogowej określone są zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Zaznaczył Wojewoda, że kompetencje organów obu instancji określają wymienione wyżej akty prawa materialnego i nie przyznają one kompetencji organowi administracji w zakresie ingerencji w lokalizację inwestycji. Stąd organ odwoławczy nie posiada kompetencji do oceny projektowanej inwestycji w zakresie jej funkcjonalności, celowości, ekonomiki czy wprost lokalizacji/przebiegu projektowanego przedsięwzięcia. Dlatego podniesione w treści odwołania zarzuty dotyczące naruszenia w tym zakresie procedury administracyjnej - w ocenie organu drugiej instancji - uznać należy za niesłuszne. Dalej Wojewoda akcentował, że orzekający w sprawie organ nie posiadał kompetencji do badania innego, alternatywnego przebiegu drogi. Dostrzegł również, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w podsumowaniu stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany objęty wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji spełnia wymagania ustawy oraz Prawa budowlanego, posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia i pozwolenia, wykonany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownymi zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dodał jeszcze, że w badanej sprawie organ mógłby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie w razie stwierdzenia, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także gdy niespełnione zostały pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro jednak przedmiotowy wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawierał wszystkie wymagane art. 11d ust. 1 ustawy elementy oraz opinie, a projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełniał wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to Starosta Opolski nie mógł odmówić udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Poza tym Wojewoda uznał, że Starosta w toku prowadzonego postępowania dochował wszelkich wymogów procedury administracyjnej. Skutecznie zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania. Zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz poinformował o prawie wniesienia uwag i zastrzeżeń (art. 10 § 1 K.p.a.), a następnie skutecznie zawiadomił o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, nie doszło więc do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W skardze na decyzję organu odwoławczego R. T., reprezentowany przez pełnomocnika, powtórzył zarzuty zgłoszone w odwołaniu oraz podniósł, że dodatkowo doszło do naruszenia: - art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 11c ustawy przez błędne uznanie, że dokumentacja projektowa jest kompletna i nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, podczas gdy jak wynika z akt sprawy, do akt przedłożono dwie mapy dotyczące tej samej inwestycji, które znacząco różnią się w zakresie projektowanych ilości zjazdów z projektowanej drogi, albowiem na mapie z maja 2022 r. sporządzonej przez D., przedstawionej skarżącemu przez urzędników Gminy, widnieje jeden wjazd z projektowanej drogi na działkę nr h (błędna skala mapy 1:500, powinno być 1:1000) stanowiącą własność Wójta, a jednocześnie do dokumentacji przedłożonej Starostwu została załączona mapa z października 2022 r., sporządzona przez tę samą firmę, na której naniesiono dwa wjazdy z drogi projektowanej na działkę nr h, lecz o tych zmianach skarżący nie został poinformowany jako strona, - art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę dążenia do prawdy obiektywnej, przy zaniechaniu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co polegało na braku przedstawienia stronie mapy sporządzonej przez firmę D., na której naniesiono dwa wjazdy z drogi projektowanej na działkę nr h. Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Uzasadniając skargę, skarżący powielił argumentację odwołania i dodatkowo podniósł, że Wójt Gminy T. jest osobiście zainteresowany realizacją przedmiotowej inwestycji. Dostrzegł, że w sprawie dołączono do dokumentacji dwie wzajemnie wykluczające się mapy projektowanej drogi. Natomiast w kwestii zabezpieczenia stronom postępowania ochrony ich interesu prawnego wskazał, że decyzja stawia w uprzywilejowanej sytuacji Wójta Gminy, którego działka - dzięki dostępowi do drogi - zyska na wartości, a także będzie można zmienić jej przeznaczenie. Powtórzył, że zignorowano jego propozycję alternatywnego przeprowadzenia planowanej drogi i to w sposób bardziej ekonomiczny, a to wszystko świadczy o "determinacji w wybudowaniu drogi we wskazanym kształcie, nie licząc się z kosztami inwestycji oraz stratami, jakie poniesie w jej wyniku" skarżący. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że do wniosku dołączono mapę z proponowanym przebiegiem drogi wykonaną w październiku 2022 r., a także podkreślił, że badanie celowości realizacji inwestycji wykracza poza kompetencje orzekających w sprawie organów. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała argumentację skargi. Domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Podkreśliła, że planowana inwestycja w istotny sposób ingeruje w prawa właścicielskie skarżącego. Z kolei skarżący poparł skargę i podniósł, że przedmiotowa inwestycja odbiega od celów wskazanych w ustawie, w której określono charakter i cel przejęcia nieruchomości pod budowę dróg. Wyjaśnił, że sporna droga jest tzw. drogą ślepą i ma służyć prywatnym interesom Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. już wcześniej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej nadal ustawą. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że sądy administracyjne kontrolując decyzje o ustaleniu lokalizacji dróg, nie mogą oceniać celowości ich budowy, gdyż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy jest sprawowana tylko pod względem zgodności z prawem. O budowie sieci dróg gminnych oraz ich utrzymaniu i ochronie decyduje ich zarządca, którym zgodnie art. 19 ust. 1 pkt 4 i art. 20-22 ustawy o drogach publicznych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2765/12, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane), z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Z kolei art. 11i ust. 2 ustawy przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o rewitalizacji. Organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują zatem oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, co wynika wprost z treści art. 11i ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1740/22). Ocena organów w zakresie planowanej inwestycji drogowej winna być więc dokonywana pod kątem spełnienia przede wszystkim wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 4a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że przedłożony wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i dokumentacja projektowa zawierają wszystkie wzmagane art. 11d ustawy elementy oraz spełniają wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej. Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Uzasadnienie to musi zawierać wskazanie i omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 K.p.a.) oraz należy w nim przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Zaznaczyć przy tym trzeba, że powołane wyżej przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż na zasadzie art. 11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji, w tym nie dokonały merytorycznej oceny w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że Starosta Opolski przedstawił tylko wnioski końcowe w zakresie oceny dokumentacji projektowej w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W decyzji tej praktycznie nie omówiono zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w opiniach instytucji i organów opiniujących inwestycję, a także wymagania wynikające z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679). Starosta podniósł również, że po sprawdzeniu inwestycji zgodnie z wymogami art. 35 Prawa budowlanego dokonano zatwierdzenia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Natomiast organ w ogóle nie wskazał przepisów, które były przedmiotem jego oceny. Nie wiadomo zatem, z jakimi przepisami technicznymi badano zgodność planowanej inwestycji. Ponadto z kontrolowanej decyzji Starosty nie wynika, by organ ten badał przedłożone rozwiązania projektowe, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł braki w projekcie budowlanym, nakazując Wójtowi ich usunięcie w wydanym postanowieniu z dnia 22 listopada 2022 r. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny w aspekcie zupełności projektu oraz spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych. Organ pierwszej instancji ogólnie tylko stwierdził, że inwestor spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego. Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który swoją ocenę ograniczył do relacji tego, jakie dokumenty złożono oraz informacji o wszczęciu postępowania, dokonanych zawiadomieniach, przytoczenia art. 35 Prawa budowlanego i kliku przepisów ustawy oraz generalnego podsumowania, że przedłożony projekt jest zgodny z wymogami ustawy i przepisami Prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika żadną miarą, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie przepisy Wojewoda uwzględnił, formułując stanowisko odnośnie do spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy poprzestał na zacytowaniu przepisów Prawa budowlanego, których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Niedostateczna jest również argumentacja Wojewody co do stwierdzonej zgodności rozwiązań projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Mianowicie nie został wskazany ani jeden przepis tego rozporządzenia, który był przedmiotem oceny organu w kontekście planowanej inwestycji. Z uwagi na brak argumentacji Wojewody w omówionym powyżej zakresie nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku wzięto pod uwagę wszystkie konieczne przepisy. Organ odwoławczy, pomimo że nie dokonał żadnej analizy planowanej inwestycji w kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie wiadomo zatem, w świetle jakich przepisów oceniano planowaną inwestycję i co tak naprawdę było przedmiotem badania Wojewody. Zdaniem Sądu tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w obu decyzjach wydanych w sprawie. W ocenie Sądu do wydania zaskarżonej decyzji doszło również naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wprawdzie w jej uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, to jednak w warstwie merytorycznej ograniczył się jedynie do zdawkowego stwierdzenia o spełnieniu wszystkich koniecznych wymagań odnośnie do planowanej inwestycji, co uzasadniało wydanie przez Starostę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy nie przedstawił natomiast swojej oceny odnośnie do spełnienia wymogów do wydania zezwolenia na realizację inwestycji. Z powyższych względów stwierdzić trzeba, że Wojewoda w sposób oczywisty naruszył też zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie takiej oceny ze strony Wojewody Opolskiego zabrakło. Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do udzielenia Wójtowi Gminy T. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania przez sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wojewoda nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawienia ogólnej oceny, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie. W opinii Sądu ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości ich uzasadnień - głównie wobec niewyjaśnienia przez organy stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując pozytywnie wniosek inwestora. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. Odnosząc się natomiast do części argumentacji skarżącego, Sąd zgodził się z Wojewodą, że orzekające organy są związane wnioskiem inwestora co do przebiegu drogi i nie mogą samodzielnie decydować o jego modyfikacji. Żaden przepis ustawy nie upoważnia bowiem organów orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia, to jednak działając zgodnie z wymogami praworządności, organy zobowiązane są do ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa. Dlatego konieczne jest dokonanie przez organy wszechstronnej oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wszystkich możliwych do zastosowania w sprawie regulacji prawnych i przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie, jak już wykazano powyżej, organy nie sprostały obowiązkom w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.