II OSK 2185/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 47/22 w sprawie ze skargi S.F. na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 21 lipca 2022 r., II SAB/Go 47/22, w wyniku rozpoznania skargi S.F. na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Lubuskiego do załatwienia wniosku skarżącego z 9 czerwca 2020 r. (pkt I.), stwierdził, że Wojewoda Lubuski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 200 zł (pkt III.), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt IV.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.). Wojewoda Lubuski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt. II., III. i V., zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 100c ust. 3 w zw. z art.100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: u.p.o.u., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji: a) uznanie, że Wojewoda Lubuski dopuścił się bezczynności, b) zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej za niewydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym przepisami prawa, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że ww. przepisy powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym Sąd I instancji nie był uprawniony do zastosowania w okresie wskazanym w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. przepisów o bezczynności organu oraz zasądzenia ww. sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; 2) art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że Wojewoda Lubuski dopuścił się bezczynności, podczas gdy termin na załatwienie sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej wynosił 60 dni i biegł dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, tj. od 18 maja 2022 r.; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Wojewoda Lubuski dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa nie dawała Sądowi I instancji podstaw do stwierdzenia bezczynności Wojewody Lubuskiego, a jako że rażące naruszenie prawa może zostać stwierdzone jedynie wówczas, gdy stwierdzona zostaje bezczynność organu, brak możliwości zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wykluczał automatycznie możliwość zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a.; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody Lubuskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy sąd może orzec sumę pieniężną wyłącznie w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności; mając na uwadze fakt, że Sąd I Instancji nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia bezczynności, błędne było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i tym samym orzeczenie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. II., III. i V. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Bezzasadnie Wojewoda Lubuski zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., albowiem w zaskarżonym wyroku Sąd trafnie przypisał organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 9 czerwca 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadał jej odpowiadającą charakterowi zwłoki kwalifikację prawną (mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa), jak też w sposób uprawniony zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Wyrok z 21 lipca 2022 r. w zaskarżonej części, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno się postrzegać jako odpowiadający prawu, odrzucić należy bowiem założenie, na którym oparł się Wojewoda Lubuski, że przytoczona w skardze kasacyjnej regulacja prawna - art. 100c ust. 3 w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. stanowi przepis szczególny, który uniemożliwiał w kontrolowanej sprawie kwalifikowanie działań organu podejmowanych w postępowaniu jako formy bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak też sankcjonowanie przez Sąd I instancji tego stanu w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą wniesioną przez skarżącego. Wymaga przypomnienia, że art. 100c ust. 1-4 u.p.o.u. został dodany do u.p.o.u. ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u., w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, w tym m.in. dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponieważ nie został w nim wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c u.p.o.u. w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ww. przepisie, są jednak skuteczne. W konsekwencji tych zmian w art. 100c ust. 3 u.p.o.u., przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jakkolwiek błędnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że art. 100c u.p.o.u. dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 u.p.o.u.), niemniej powyższa ocena nie waży na wyniku sprawy, ponieważ Wojewoda Lubuski nie ma racji stwierdzając, iż dyspozycja ww. przepisu nakazuje przyjąć, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. ustawodawca całkowicie wyłączył stosowanie przepisów o bezczynności, jak też przepisów stanowiących podstawę do przyznania sumy pieniężnej w jakiejkolwiek sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. i orzekanie przez sąd administracyjny w tym przedmiocie. Poglądu takiego nie można podzielić z tego względu, że oznaczałby on przyjęcie w drodze wykładni skutku w postaci retrospektywnego stosowania art. 100c do bezczynności, której organ dopuścił się przed wejściem w życie art. 100c u.p.o.u., tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w której cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia pobytowego wnioskiem z 9 czerwca 2020 r. (k. 1 akt adm.) i bezspornie wniosek ten nie został załatwiony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie może tymczasem ulegać wątpliwości, że przyjęcie takiego skutku, jakkolwiek dopuszczalne prawnie, stanowiąc formę implementacji zasady bezpośredniego działania nowego prawa, wymaga od prawodawcy wprowadzenia go w sposób jednoznaczny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach tego Sądu z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22 i II OSK 2382/22, zgodnie z którym ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę umożliwiającą legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c u.p.o.u. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w analizowanej regulacji spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia spraw cudzoziemców, które zostały określone w art. 100c ust. 1 u.p.o.u., w ustawowych terminach. Brak jest tym samym uzasadnienia, aby objęty podstawami skargi kasacyjnej przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 u.p.o.u. mógł kształtować sytuację prawną cudzoziemców, którzy bezskutecznie oczekiwali na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego przed wejściem w życie u.p.o.u., a stwierdzona przez sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi tych cudzoziemców bezczynność w rozpatrzeniu zgłoszonego żądania nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r., będąc wynikiem wcześniej zaistniałych ewidentnych zaniedbań organu. Nieskutecznie skarżący kasacyjnie organ przypisał Sądowi I instancji również naruszenie art. 112a ust. 1-2 u.c. Przepis ten stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2 ). Powyższy przepis został dodany do u.c. na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), dalej: ustawa nowelizująca, wchodząc w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku ujawnia, że Sąd I instancji stanowisko nakazujące stwierdzić, iż Wojewoda Lubuski dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku cudzoziemca oparł na przyjęciu, że termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.c., nie mógł kształtować sposobu oceny legalności działania organu, ponieważ kwestię w nim unormowaną rozważyć należało przez pryzmat art. 13 ust. 1 i 3 ww. ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2021 r., mającego charakter regulacji intertemporalnej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (u.c.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. W myśl art. 13 ust. 1 cyt. ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym tą ustawą. Zdaniem Sądu I instancji, z przywołanych wyżej przepisów ustawy nowelizującej należy wyprowadzić wniosek, że w odniesieniu do postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wszczętych przed 29 stycznia 2022 r. i niezakończonych przed tą datą, sąd administracyjny powinien dokonywać oceny, czy w postępowaniach tych organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy nowelizującej, z uwzględnieniem obowiązujących w tym okresie terminów załatwiania spraw. Powoduje to, że treść art. 112a ust. 1-2 u.c. pozostawała w kontrolowanej sprawie bez znaczenia, jeżeli zgromadzony w niej materiał dowodowy bezczynność Wojewody Lubuskiego nakazywał wiązać z naruszeniem terminu załatwienia sprawy w okresie poprzedzającym wejście w życie tego przepisu (styczeń-listopad 2021 r.). Jeżeli art. 13 ust. 1 i 3 ww. ustawy zmieniającej z dnia 17 grudnia 2021 r. w sposób bezpośredni kształtował zamieszczoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną odnoszącą się do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., to brak objęcia zarzutami skargi kasacyjnej ww. przepisu pozbawia skuteczności argumentację podejmującą polemikę z wnioskami wyprowadzonymi przez Sąd, które stanowią konsekwencję wskazanej regulacji intertemporalnej. Jedynie na marginesie tejże oceny zauważyć należy, że stanowisko, które Sąd I instancji zajął w kontrolowanej sprawie odnośnie do znaczenia normatywnego art. 13 ust. 1 i 3 ww. ustawy zmieniającej w zw. z art. 112a ust. 1-2 u.c. i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w pełnym zakresie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1870/22; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 2047/22; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 2384/22). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.