II GSK 772/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku G. (Turcja) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej G. (Turcja) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4730/23 w sprawie ze skargi G. (Turcja) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 2018-09-SXS-50-P w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera, po wznowieniu postępowania postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE I. Decyzją z dnia 25 października 2021 r. Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także jako: organ) na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2019 r. poz. 1783, dalej: ustawa PNR) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 81a w związku z art. 105 § 1 k.p.a.: 1. umorzył w części postępowanie administracyjne za niedopełnienie przez G. z siedzibą w A. (Turcja) obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR oraz 2. nałożył administracyjną karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR w wysokości 20 000 zł. Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., nr 2018-09-SXS-50-P, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 30 listopada 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 października 2021 r. w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. G. z siedzibą w A (Turcja) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 2018-09-SXS-50-P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4730/23, oddalił skargę G. z siedzibą w A (Turcja) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 2018-09-SXS-50-P w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. II. Skarżąca pismem z 15 marca 2024 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z 25 października 2021r., wydaną w sprawie o sygn. akt 2018-09-SXS-50-P w zakresie pkt 2 jej sentencji. Na wstępie skarżąca wskazała, że wstrzymaniu nie może podlegać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja organu z 6 czerwca 2023 r., wydana w sprawie o sygn. akt 2018-09-SXS-50-P, gdyż została wydana w trybie wznowienia postępowania, a zatem jest niewykonalna. Spółka wskazała, że z art. 61 § 3 zd. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Doktryna opowiada się za szerokim rozumieniem "granic sprawy". Granice sprawy w znaczeniu materialnoprawnym wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W granicach sprawy wznowieniowej znajduje się zatem sprawa zakończona wydaniem decyzji w zwykłym toku instancji. Jest tak ponieważ postępowanie wznowieniowe "toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowi jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie". Zdaniem skarżącej dopuszczalne jest więc wstrzymanie pierwotnej decyzji w zakresie w jakim organ nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną. Spółka wskazała, że nałożona w pierwotnej decyzji kara pieniężna wynosi 20 000 zł, jednakże jest to jedna z 88 kar, które zostały nałożone na skarżącą przez organ niemal w jednym czasie za niedopełnienie obowiązków przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera w odniesieniu do wszystkich lotów, które spółka wykonała z lub na terytorium Polski we wrześniu 2018 roku. Decyzje nakładające kary stanowiły przedmiot serii analogicznych i równolegle toczących się postępowań przed WSA. Tym samym, zdaniem skarżącej, grożącą skarżącej szkodę należy rozpatrywać globalnie, uwzględniając wszystkie ww. postępowania. Suma nałożonych kar wynosi 1.760.000 zł, które stanowią dla skarżącej obciążenie finansowe, które będzie musiało zostać uregulowane niezwłocznie w całości, gdyż w dniu 5 lutego 2024 r. zakończył się okres zawieszenia wykonania kar administracyjnych nałożonych na podstawie ustawy PNR, wynikający z art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z 27 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. Nowelizacja ta zawieszała również toczące się postępowania i wstrzymywała wszczynanie nowych postępowań. Spółka oczekuje zatem, że w niedalekiej przyszłości organ masowo (nawet w setkach) rozpocznie wszczynanie wobec niej postępowań w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych. Kumulacja potencjalnych kar z dotychczas nałożonymi powoduje poważną ekspozycję finansową dla Spółki i stanowi realne zagrożenie jej dalszego funkcjonowania na rynku polskim. Brak wstrzymania pierwotnej decyzji może zatem spowodować niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA rozstrzyganie przez sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z 25 października 2021 r. mieści się w granicach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, instytucja wstrzymania wykonania decyzji znajduje bowiem zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym (por. art. 152 k.p.a. i art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną czy majątkową strony nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014r., sygn. akt II OZ 661/14; z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09; z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, stanowi ona bowiem wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżąca nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz dowodów uprawdopodobniających te okoliczności. Argumentacja skarżącej zawarta we wniosku, odwołująca się przyszłych zobowiązań wynikających z decyzji, które zdaniem skarżącej zostaną wydane wobec spółki - nie może na obecnym etapie skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Są to jedynie przypuszczenia skarżącej i na obecnym etapie nie mogą być podstawą do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Sąd dokonując oceny zasadności wniosku - bada jedynie przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a., dlatego też podniesione przez skarżącą we wniosku argumenty nie mogą stanowić uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. strona występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinna wykazać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji i nieudzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania ani innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji tj. uiszczenia nałożonej nią kary. Z powodu niewykazania spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może zostać uwzględniony złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z 25 października 2021 r. NSA nie kwestionuje, że wykonanie tej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wykazania jaka jest rzeczywista sytuacja majątkowa skarżącej w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącą i sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności, nie wykonała zatem obciążającego ją obowiązku wykazania, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.