II SA/Wr 263/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr IF-O.7840.676.2021.RCH2 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem IF-O.7840.676.2021.RCH2 z dnia 25 stycznia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda, organ II instancji) stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], K. B., K. M., reprezentowanych przez r. pr. J. K. oraz Gminy S. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej Starosta, organ I instancji) z dnia 15 listopada 2021 r. nr 3751/2021, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w I., gm. S. Postanowienie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania. Wskazaną wyżej decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na podanej działce. Jako podstawowy parametr wprowadzający ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich Starosta wskazał emitowane pole elektromagnetyczne. Z aktualnego stanu prawnego i projektu budowlanego wywiódł, że zasięgi pól o granicznych wartościach w całości znajdują się tylko na działce nr [...]. W konsekwencji przymiot strony ma tylko inwestor i właściciel działki. Organ I instancji, ze względu na zmianę stanu prawnego w zakresie obszaru oddziaływania, powiadomił osoby, które poprzednio legitymowały się statusem strony, o utracie tego statusu. Dnia 29 listopada 2021 r. do Starosty wpłynęły oświadczenia wszystkich stron postępowania o zrzeczeniu się, na podstawie art. 127a k.p.a. prawa do odwołania od przedmiotowej decyzji. Od decyzji Starosty pismem z dnia 23 listopada 2021 r. odwołała się m. in. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa oraz ich interesu prawnego. Uzasadniając odwołanie, w piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. zarzucono decyzji rażące naruszenie prawa polegające na wyłączeniu stron postępowania. Wskazano na naruszenie planu miejscowego, zwłaszcza w ten sposób, że budowa masztu antenowego może być przedsięwzięciem mogącym znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, i wymaga przeprowadzenia stosownych procedur środowiskowych. Zarzucono błędy w dokumentacji związane z mocą urządzeń, zaniżoną przez inwestora. W piśmie datowanym na 29 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił odwołanie w ten sposób, że zanegował, jakoby inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazał, że niewystarczająco wyjaśniono, iż inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto nie zgodził się z odmówieniem statusu strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił konieczność skorzystania w sprawie z opinii biegłego. Postanawiając o niedopuszczalności odwołania w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Wojewoda podniósł, że w związku z faktem zrzeczenia się przez wszystkie strony prawa do wniesienia odwołania, zaskarżona decyzja Starosty z dnia 15 listopada 2021 r. stała się ostateczna w dniu 29 listopada 2021 r. W konsekwencji od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, to znaczy wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła Wojewodzie naruszenie: przepisów prawa procesowego, a to: 1) art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniesienie się do odmówienia skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym i przesłanek przemawiających za niedopuszczalnością odwołania; 2) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że tylko pole elektromagnetyczne o wartościach odpowiadających strefie zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości może stanowić o występowaniu interesu prawnego właścicieli tychże nieruchomości; przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej jest właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazła się w strefie, gdzie – według projektu budowlanego – występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, a skoro działki odwołujących się nie znajdują się w tej strefie, to nie przysługuje im status strony, w sytuacji, gdy już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony. Skarżąca zwróciła się o uchylenie postanowienia Wojewody i rozpoznanie odwołania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania decyzji Starosty. W rozwinięciu skarżąca podkreśla, że Wojewoda zignorował zagadnienie przysługiwania jej statusu strony, i nie odniósł się wystarczająco do tej kwestii. Zdaniem skarżącej Wojewoda wyszedł z błędnego założenia, że przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości objętej ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji, i z tego powodu nie zbadał, czy na poszczególne nieruchomości osób składających odwołanie sporna inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób. Powołując się na judykaturę, skarżąca wskazuje, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii, na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie działka nr [...] zabudowana budynkami skarżącej Wspólnoty bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Z akt administracyjnych wynika – jak podnosi skarżąca – że stronami postępowania przed organem I instancji byli wyłącznie inwestor oraz właściciele działki inwestycyjnej, co spowodowało ograniczenie praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżąca powołuje się dalej na opinię biegłego, krytyczną wobec przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji organy, zdaniem skarżącej, nie były w stanie ustalić istotnych dla sprawy okoliczności bez pozyskania wiadomości specjalnych. Zachodzi co najmniej potencjalny wpływ planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Konkludując skarżąca twierdzi, że w sprawie wniosła ona odwołanie, co oznacza, że decyzja Starosty nie jest decyzją ostateczną, i nie podlega wykonaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie. Wyjaśnia, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty przymiot strony przysługiwał jedynie inwestorowi i J. D., którzy zrzekli się prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Wskazuje, że w przypadku złożenia środka zaskarżenia nie może ponownie ustalać interesu prawnego osób, które ostatecznie nie zostały zaliczone do kręgu stron postępowania w I instancji. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje, czy Wspólnota kontestująca w odwołaniu ustalenia Starosty złożyła środek zaskarżenia w terminie otwartym dla stron postępowania. Strony postępowania miały prawo uznać, że z chwilą zrzeczenia się prawa odwołania, decyzja stała się ostateczna i prawomocna, a co za tym idzie inwestor może działać zgodnie z rozstrzygnięciem. Zarzuty co do meritum sprawy nie mogą stanowić o wadliwości zaskarżonego postanowienia, co powoduje, ze Wojewoda odstępuje od ich omawiania. Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. uczestnik postępowania P. sp. z o.o. wnosi o oddalenie skargi powołując jej bezzasadność. Uczestnik podziela stanowisko organu, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu, a Starosta prawidłowo ustalił krąg stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przepis art. 134 k.p.a. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Wojewody brzmi następująco: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepisy prawne nie wskazują wprost przyczyn niedopuszczalności odwołania. W piśmiennictwie prawniczym wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 609). Według art. 16§1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Status ostateczności decyzja nabyła wskutek zrzeczenia się prawa odwołania przez podmioty będące stronami w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. W przedmiotowym postępowaniu Starosty za strony postępowania uznano właściciela przedmiotowej działki (zainwestowanej stacją bazową telefonii komórkowej) oraz inwestora (spółka P.). W aktach sprawy widnieją dokumenty potwierdzające rezygnację z prawa odwołania przez strony. Jak wynika z art. 127a §1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Skutki takiego zrzeczenia się wskazuje §2 w art. 127 k.p.a., a mianowicie z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro do Starosty trafiły stosowne oświadczenia podmiotów uznanych za strony, a w postępowaniu brak było innych podmiotów formalnie legitymujących się statusem strony, to wypełniły się ustawowe przesłanki uzyskania statusu ostateczności i prawomocności przez decyzję Starosty. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 16 k.p.a. w sprawie pojawiła się decyzja ostateczna, a od takiej decyzji odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku ustrojowego i państwowego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt. I OSK 814/21, CBOIS). Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1473/21). W konsekwencji Sąd zauważył, że w kontrolowanej sprawie objawiła się niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, ponieważ nie może być przedmiotem zaskarżenia (poprzez odwołanie) decyzja ostateczna i prawomocna. Droga do ewentualnego kwestionowania takiej decyzji nie jest zamknięta, jednak wiedzie poprzez szczególne tryby prawne, i w tym kontekście rację miał Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania. W takim stanie rzeczy nie mogą być uwzględnione zarzuty skargi odnoszące się do odmówienia skarżącej statusu strony, w tym badania oddziaływania pól elektromagnetycznych, ponieważ Wojewoda nie miał kompetencji do badania zarzutów merytorycznych, a miał obowiązek zastosowania się do zasad postępowania administracyjnego stanowiących o ostateczności decyzji administracyjnej. Stąd finalne stwierdzenie skarżącej, że wniesienie przez nią odwołania wstrzymuje ostateczność i wykonalność decyzji Starosty nie może być zaaprobowane, ponieważ ostateczność tej decyzji, w realiach sprawy, wynika z przywołanych wyżej powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 127a§2 w związku z art. 16 k.p.a. Z podanych przyczyn stanowisko zajęte przez Wojewodę jest trafne, a jego uzasadnienie, choć zwięzłe, prawidłowo i wystarczająco wykazuje motywy organu. W rezultacie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd zdecydował o oddaleniu skargi.