II OSK 90/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1278/23 w sprawie ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2023 r. znak: DON.7101.37.2023.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., VII SA/Wa 1278/23, oddalił skargę J. B. i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. i J. B., utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 6 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej PINB) z 10 września 2020 r. Skargę na powyższe postanowienie GINB do WSA w Warszawie wnieśli A. B. i J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że przedmiot sporu stanowi to, czy organy nadzoru obu instancji, które wydały kontrolowane postanowienia objęte zarzutami rozpoznawanej skargi, prawidłowo przyjęły, że weryfikowane przez nie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postanowienie PINB z 10 września 2020 r., mocą którego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.) organ ten wstrzymał prowadzenie przez skarżących robót budowlanych związanych z budową fundamentów wraz z płytą żelbetową tworzących plac składowy - na działce nr [...] w miejscowości P., nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem Sądu, w objętych skargą postanowieniach organy trafnie stwierdziły brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., prawidłowo przyjmując, że nie ma podstaw do uznania, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie, zdaniem Sądu, wskazał GINB, kluczowe znaczenie w sprawie miała kwalifikacja przedmiotu postępowania przed PINB pod kątem ustalenia, czy kontrolowany obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew zarzutom skargi, kwalifikacji takiej organ nadzoru budowlanego zobowiązany był dokonać, gdyż warunkowała ona dopuszczalność zastosowania art. 48 ust. 2 p.b., a uczynić to powinien w odniesieniu do zastanego obiektu (stanu robót), którym w tym przypadku był obiekt zidentyfikowany przez PINB jako fundamenty wraz z płytą żelbetową o wymiarach w rzucie 25,25 m x 8,60 m stanowiące plac składowy i tak też określany w toku postępowania zwykłego prowadzonego przez PINB, przez inwestorów oraz ich pełnomocnika (protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 9 stycznia 2020 r. wraz z załącznikami w postaci dokumentacji fotograficznej oraz stanowisko pełnomocnika skarżących zawarte w cytowanym przez organy piśmie z 20 czerwca 2020 r.). Sąd stwierdził, że materiał zdjęciowy zawarty w aktach potwierdza trafność dokonanej przez PINB kwalifikacji tego obiektu, a okoliczność, że pełnomocnik skarżących w piśmie z 20 czerwca 2020 r. określił ten obiekt jako plac manewrowo - składowy nie ma wpływu na wynik sprawy. Ma zatem rację GINB przyjmując, że organ powiatowy nie naruszył prawa w związku z uznaniem, iż wykonane roboty budowlane skutkowały realizacją placu składowego. Takiemu stanowisku PINB w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, GINB słusznie zauważył, że inwestorzy nie kwestionowali takiej kwalifikacji prawnej obiektu aż do 29 sierpnia 2022 r., kiedy to złożyli wniosek o zmianę postanowienia PINB z 10 września 2020 r. Stąd nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących opierające się na twierdzeniu, że postanowienie PINB z 10 września 2020 r. rażąco narusza prawo w związku z nieuprawnionym przyjęciem przez ten organ na potrzeby postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 p.b., że dotyczy ono placu składowego. Sąd podniósł, że w postępowaniu legalizacyjnym ustaleń, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b., organy dokonują na podstawie przepisów i, co do zasady, stanu faktycznego z daty jej dokonania, względnie wykrycia, jeżeli daty wykonania nie da się precyzyjnie ustalić. Jest bowiem niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych. Ustalenie, że inwestor wykonał roboty (budowę), o których mowa w art. 48 ust. 1, oznacza zaś, że możliwe jest uruchomienie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i nast. p.b. Dopiero w trakcie tej procedury należy ustalić aktualny stan faktyczny oraz uwzględnić ewentualną zmianę faktyczną dotyczącą istnienia bądź zakresu dalszego funkcjonowania samowolnie wykonanego obiektu. Sąd podkreślił, że sporna w tej sprawie kwestia dotycząca prawnej kwalifikacji obiektu podlegającego legalizacji nie może być rozwiązana w sposób, w jaki domagają się skarżący, a więc z pominięciem trybu, w jakim weryfikowane jest postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł J. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na braku wyjaśnienia: - jakie przeznaczenie posiadają wykonane przez skarżącego roboty budowlane w postaci fundamentów wraz z płytą żelbetową oraz przyjęcie, że tworzą one plac składowy, w sytuacji gdy stanowiły one utwardzenie wykonane na działce budowlanej mające być wykorzystane na potrzeby placu składowego, manewrowego i postojowego dla odbioru i składowania materiałów związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą, bez dokładnego ustalenia jakiego rodzaju jest to działalność; - na potrzeby jakiego rodzaju działalności gospodarczej ma być wykorzystywane utwardzenie terenu, w sytuacji gdy skarżący wraz z żoną A. B. prowadzi na działce [...] wynajem pokoi dla turystów wraz z wyżywieniem, wykonane utwardzenie miało być zatem wykorzystywane na potrzeby prowadzonej przez nich działalności w budynku posadowionym na działce nr [...], tj. do krótkoterminowego składowania przywożonych towarów na potrzeby ich rozładunku, placu manewrowego i miejsc postojowych dla wynajmujących pokój turystów; - czy przeprowadzone roboty budowlane mają funkcjonalny związek z istniejącą na działce nr [...] w P. zabudową, w sytuacji gdy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się dom rodzinny J. i A. B. z częścią usługową, w którym prowadzą działalność gospodarczą polegającą na wynajmie krótkoterminowym pokoi dla turystów oferowanych wraz z wyżywieniem, budowa fundamentów wraz z płytą żelbetową miała zatem funkcjonalny i wyłączny związek z istniejącą na działce nr [...] zabudową i przeprowadzone roboty budowlane nie stanowiły odrębnego obiektu budowlanego, ale stanowiły urządzenie budowlane związane z istniejącą na działce zabudową oraz z nią funkcjonalnie powiązaną; a w konsekwencji powyższego zarzucił rażącą obrazą prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że budowa fundamentów wraz z płytą żelbetową stanowi obiekt budowlany w postaci placu składowego, na budowę którego wymagane jest uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wykonane przez skarżącego fundamenty wraz z płytą żelbetową stanowią utwardzenie gruntu na działce budowlanej, tj. urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b., gdyż są urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu w postaci pensjonatu zgodnie z jego przeznaczeniem, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 p.b. nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być oczywiste, jednoznaczne i nie może polegać na wskazywaniu okoliczności niepewnych, wątpliwych czy spornych (por. np. wyroki NSA z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2088/23, LEX nr 3764335; z 19 czerwca 2024 r., I GSK 1261/20, LEX nr 3759877; z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2269/21, LEX nr 3759748; z 26 lipca 2024 r., I OSK 2161/22, LEX nr 3754566). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie uważa, że ocena wykonanych robót budowlanych dokonana w postanowieniu, którego stwierdzenia nieważności się domaga wraz z żoną, powinna być inna niż wówczas dokonana. To, jaka powinna być rzeczywista ocena tych robót, a więc czy ich efektem była realizacja obiektu budowlanego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, czy też był to obiekt, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 p.b. nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie jest jednak oczywista, pewna, niewątpliwa i niesporna. Przeciwnie, nawet z samych twierdzeń inwestorów wynika, że charakter przedmiotowych robót budowlanych nie był oczywisty, niewątpliwy, niesporny i był różnie przedstawiany. Zauważyć należy że w toku postępowania zwykłego inwestorzy nie negowali charakteru robót budowlanych określonych w postanowieniu PINB z dnia 10 września 2020 r. i jeszcze w sierpniu 2021 r. wnosili jedynie o zmianę terminu wykonania nałożonego na nich obowiązku. We wniosku z 29 sierpnia 2022 r. o zmianę ww. postanowienia PINB inwestorzy podali, że ich zamiarem nie była budowa fundamentów pod obiekt budowlany, lecz wykonanie odwodnienia boiska do gry w siatkówkę, które – jak zaznaczyli – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 9 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę. W piśmie z 3 listopada 2022 r. podali, że w listopadzie 2019 r. wykonali "fundament oraz utwardzenie terenu wylewką betonową pod, jak błędnie podał pełnomocnik mec. R. M., plac manewrowy". Kwestionując stanowisko swojego ówczesnego pełnomocnika i oświadczając, że wycofali udzielone mu pełnomocnictwo, inwestorzy podali, że "stwierdzony fundament skontrolowany kilka razy i dokładnie obmierzony jest przygotowany pod ogrodzenie wewnętrzne służące jako wybieg dla psów", a wylewka "stanowi podłoże pod bezpieczne bieganie i przebywanie czworonogów". We wniosku z 28 listopada 2022 r. "o stwierdzenie na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji" PINB z 10 września 2020 r. jako "wydanego z rażącym naruszeniem prawa", skarżący kasacyjnie podniósł, że w sprawie "kluczowe znaczenie" ma to, że wykonane roboty budowlane polegały na "budowie fundamentów wraz z płytą żelbetową w miejscu budynku gospodarczego". Podał następnie, że "Budowa fundamentów jako elementu przyszłego ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m nie wymagała i nadal nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 a contrario ustawy prawo budowlane)". Zaznaczył ponadto, że "Wbrew twierdzeniu PINB w Zakopanem owo utwardzenie nie miało konstrukcji żelbetowej a jedynie betonową (bez jakiegokolwiek zbrojenia)". W trakcie zaś trwającego postępowania inwestorzy "zmienili docelowe przeznaczenie ww. obiektu budowlanego wskazując, że będzie to w przyszłości boisko do gry w siatkówkę plażową". W skardze kasacyjnej podano, że "fundamenty wraz z płytą żelbetową stanowią utwardzenie gruntu na działce budowlanej, tj. urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b., gdyż są urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu w postaci pensjonatu zgodnie z jego przeznaczeniem, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 p.b. nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia". Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim postępowanie nieważnościowe, nie jest możliwe ponowne rozpatrywane sprawy, wyjaśnianie spornych kwestii i czynienie nowych ustaleń faktycznych. Ponadto rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej (postanowieniu), a nie w postępowaniu, w którym akt ten wydano (por. np. wyroki NSA z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 984/23, LEX nr 3710715; z 15 listopada 2023 r., II OSK 406/21, LEX nr 3653526). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotne dla rozstrzygnięcia jest zatem to, czy w sprawie, w której wydano rozstrzygnięcie będące przedmiotem postępowania nieważnościowego doszło do rażącego, a więc oczywistego, niespornego – a nie jakiegokolwiek – naruszenia prawa, a także czy tkwi ono w treści tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie – jak już wyżej zaznaczono – z twierdzeń samego skarżącego kasacyjnie przedstawianych w toku prowadzonego postępowania wynika, że nawet gdyby w postępowaniu zwykłym doszło do naruszenia prawa, to nie było to naruszenie oczywiste, nie budzące wątpliwości i niesporne. Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, bo tylko w takim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, stwierdzić należy, że nie można mówić o rażącym naruszeniu w postępowaniu zwykłym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skoro strony nie kwestionowały wówczas charakteru przedmiotowych robót budowlanych przyjętego przez PINB. W takiej zaś sytuacji organ administracyjny mógł uznać, że nie było potrzeby dalszego wyjaśniania tego zagadnienia, skoro nie było ono kwestionowane i nawet gdyby jego stanowisko było błędne, to jego wadliwość nie była oczywista. Ponadto, co już wyżej podkreślono, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści kwestionowanego aktu administracyjnego (a więc w niniejszej sprawie – w treści postanowienia PINB z 10 września 2020 r.), a nie w postępowaniu, w którym akt ten wydano. Z podobnych względów nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 p.b. Skoro w toku postępowania zwykłego charakter robót budowlanych nie był kwestionowany, po jego zaś zakończeniu skarżący kasacyjnie sam różnie charakter tych robót oceniał, powołując się w szczególności najpierw na art. 29 ust. 1 pkt 9 p.b., później na art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., a następnie na art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 p.b. (nie wskazując, która konkretnie – jego zdaniem – jednostka redakcyjna art. 30 p.b. została naruszona), to już tylko z tego powodu brak jest podstaw do przyjęcia oczywistości i niesporności naruszenia powyższych unormowań prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.