II OSK 1872/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 610/23 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WI-III.7821.1.25.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 610/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M.S. i J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") z 28 kwietnia 2023 r., nr WI-III.7821.1.25.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Burmistrz Miasta Kościerzyna (dalej: "inwestor", "Burmistrz") zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy M. w Kościerzynie". Starosta Kościerski (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), decyzją z 9 sierpnia 2022 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej. Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie przez J. i M. S. Wojewoda Pomorski – po rozpoznaniu odwołania – decyzją z 28 kwietnia 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i skorygował je o zmiany obejmujące przebudowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości nr [...] obręb [...] Kościerzyna, uzupełnienie projektu architektoniczno–budowlanego o projekt ściany oporowej i doprecyzowanie zapisów zgodnie z art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 7 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa". W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W skardze kasacyjnej J. i M. S. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art 107 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, w której to organ II instancji uchylił w części decyzję organu I instancji i po pkt VII decyzji, dodał pkt VIII, którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII, tj. rygoru natychmiastowej wykonalności, co skutkuje tym, że ww. decyzja organu II instancji, a także decyzja organu I instancji, jest wewnętrznie sprzeczna, skutkiem czego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji czego naruszono przepisy postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.; b) błędną wykładnię art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuprawione, niezasadne faktycznie i prawnie pozbawienie skarżących części ich nieruchomości, celem realizacji inwestycji drogowej – budowy drogi gminnej, podczas gdy inwestycja ta mogła być realizowana na działce miejskiej zlokalizowanej naprzeciwko działki skarżących; c) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy brak było uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego uzasadniającego jego nadanie; 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w konsekwencji oddalenie skargi podczas gdy inwestycja mogła być realizowana na działce miejskiej zlokalizowanej naprzeciwko działki skarżących; nadto realizację inwestycji dokonano na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – decyzji wewnętrznie sprzecznej z brakiem uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego uzasadniającego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Skarżący podkreślili, że decyzją z 9 sierpnia 2022 r. Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej, a rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast Wojewoda uchylił ww. decyzję w części i określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, rezygnując jednakże z uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Skutkiem powyższego decyzja zawiera dwie alternatywne możliwości jej wykonania, tj. rygor natychmiastowej wykonalności i termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja zrekonstruowana została tak, że nie wiadomo jak ją wykonać, zatem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkiem czego obarczona jest wadą nieważności. Następnie skarżący wskazali, że ani na etapie postępowania administracyjnego ani sądowego nie dokonano wnikliwego zbadania zasadności wywłaszczenia. W ocenie skarżących nie odniesiono się do wskazywanych przez nich rozwiązań odnośnie zastosowania ściany oporowej z wewnętrzną ściana licową, co skutkowałoby mniejszą ingerencją w ich nieruchomość. Nie odniesiono się również merytorycznie do propozycji "przesunięcia" inwestycji na działkę [...]. Zdaniem skarżących niezbędnym było uzyskanie jednoznacznego stanowiska inwestora odnośnie powyższych kwestii. Odstąpienie od dokonania wyjaśnień w powyższym zakresie uniemożliwiło wiarygodną ocenę odnośnie ingerencji w prawo własności skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej w głównej mierze dotyczą wywłaszczenia nieruchomości skarżących, podczas gdy ich zdaniem sporna inwestycja może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową oraz na działce miejskiej zlokalizowanej naprzeciwko działki należącej do skarżących. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji odnieśli się do kwestii alternatywnego rozwiązania polegającego na realizacji inwestycji drogowej na działce miejskiej zlokalizowanej naprzeciwko działki skarżących. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił się do inwestora – Burmistrza Miasta Kościerzyna (pismo z 7 października 2022 r.) o zajęcia stanowiska w kwestii zastrzeżeń skarżących odnośnie przebiegu drogi i wyjaśnienie ewentualnych przyczyn braku możliwości zmiany przyjętych rozwiązań projektowych. Inwestor wskazał natomiast, że nie ma możliwości zaprojektowania budowy drogi gminnej w sposób oczekiwany przez skarżących. Wyjaśnił, że na działce nr [...] obr. ewid. [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kościerzyna zostało zaprojektowane uzbrojenie podziemne: sieci energetyczne dla zasilania oświetlenia ulicznego, kanał technologiczny i sieć wodociągowa. Wskazał, że z uwagi na jej szerokość nie ma technicznej możliwości, aby w wyniku przesunięcia drogi jeszcze bardziej na działkę nr [...] nie zająć działki nr [...]. Zdaniem inwestora przesunięcie drogi w kierunku działki nr [...] wiązałoby się z koniecznością wejścia w działkę nr [...] i skutkowało większym zajęciem terenu działek [...] i [...] obr. ewid. [...], które w części już przeznaczono na poszerzenie pasa drogowego ul. M. Jak wskazał inwestor na nieruchomościach położonych za działką nr [...] (w kierunku północnym) został już zabezpieczony teren pod poszerzenie pasa drogowego ulicy M. Ponadto na zajęcie części działki nr [...] dla potrzeb budowy drogi wpływ miało ukształtowanie terenu w tym rejonie. Pomiędzy ul. M. a działką [...] znajduje się bowiem wysoka skarpa. Inwestor wyjaśnił, że w celu ograniczenia powierzchni zajętego terenu pod planowaną budowę zaprojektowano wykonanie kosztowniejszego dla wykonawstwa muru oporowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić , że w toku postępowania rozważono kwestię ingerencji w prawo własności skarżących bowiem zarówno Wojewoda jak i Sąd pierwszej instancji zbadał i wyjaśnił dlaczego nie ma możliwości zaprojektowania drogi zgodnie z wnioskiem skarżących. Skarżący nie mogą oczekiwać ograniczenia zakresu ingerencji w ich nieruchomość kosztem innych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją. Jak już powyżej wskazano przesunięcie drogi w kierunku działki [...] wiązałoby się z większym zajęciem działki [...] i [...] obr. ewid. [...], które w części już przeznaczono na poszerzenie pasa drogowego. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że ingerencja w prawo własności powinna dotyczyć w jednakowym stopniu wszystkich właścicieli, zaś naruszenie strefy uprawnień skarżących dokonane zostało zgodnie z zachowaniem zasady proporcjonalności. Nie mają zatem racji skarżący zarzucając brak wyjaśnień odnośnie alternatywnego sposobu realizacji inwestycji drogowej. Ponadto rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc w motywach zaskarżonego wyroku, że organy nie mogły korygować trasy i zakresu inwestycji, ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Niezasadnym okazał się więc zarzut naruszenia art. 23 specustawy drogowej. w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przechodząc zaś do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy Sąd wskazuje, że budowa drogi publicznej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą leży w interesie publicznym. Realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i usprawnienia transportu drogowego co uzasadnia nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Cel realizowanej inwestycji może być uznany za interes społeczny, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że nie naruszono granic uznania przy orzekaniu o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczegółowych kryteriów dla takiej oceny. Dlatego zasługuje na akceptację ocena Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący wewnętrznej rozbieżności decyzji Wojewody poprzez nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej i jednoczesne określenie terminu wydania nieruchomości zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej organ może nadać decyzji nieostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz – z uwagi na termin określony w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej – nie może być jeszcze wykonana. Podkreślić należy, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo uzyskania przymiotu ostateczności – z uwagi na termin, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej – nie uprawnia inwestora do żądania wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót budowlanych. Pomimo, że decyzja jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. zarządca drogi (inwestor) jest obowiązany "czekać" z wykonaniem decyzji do dnia nadejścia terminu określonego w decyzji na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Powyższe oznacza, że po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji musi upłynąć minimum 120 dni (bądź dłuższy termin określony w decyzji), aby zarządca drogi mógł żądać wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, a w razie braku dobrowolnego wydania, aby móc złożyć wniosek o wszczęcie egzekucji. Od wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń uzależnione jest także faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi i rozpoczęcie robót budowlanych. Z literalnej wykładni art. 16 ust. 2 specustawy drogowej wynika, iż określenie ww. terminu stanowi element obligatoryjny decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Brak zatem orzeczenia w tym zakresie rodził po stronie Wojewody obowiązek "uzupełnienia" decyzji w tym przedmiocie. Bez wpływu na powyższy obowiązek pozostaje fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ I instancji. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że występuje "wewnętrzna" sprzeczność decyzji Wojewody, która uzasadniałaby orzeczenie o jej nieważności. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji, a następnie Sąd I instancji, dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nadmiernej, nieproporcjonalnej do zamierzonych celów, ingerencji w prawo własności skarżących. Sąd wojewódzki zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżących przepisów Konstytucji, jak i procedury administracyjnej. Organy, a następnie Sąd dokonały oceny przedstawionych przez skarżących argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. Stąd też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.