II OSK 927/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1163/20 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr WI-I.7840.7.133.2019.EO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1163/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej także jako: Wojewoda) z dnia 7 sierpnia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Krakowski (dalej także jako: Starosta) decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazową, elektryczną, grzewczą i wentylacji mechanicznej oraz zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznej: gazu, elektrycznej, kanalizacji sanitarnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków oraz kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na działce nr [...] oraz budowa odcinka drogi dojazdowej na działce nr [...] w miejscowości B., gmina [...]. Inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o kubaturze 836,66 m3, powierzchni zabudowy 122,04 m2 oraz infrastruktury towarzyszącej. Wojewoda decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Dostrzegając nieprawidłowości w ocenianym projekcie budowlanym, jak i w samym postępowaniu przeprowadzonym przez organ, Wojewoda zobowiązał Starostę do dokonania uzupełnienia akt sprawy w stopniu pozwalającym na zatwierdzenie projektu budowlanego w postępowaniu przed organem II instancji. W niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres uchybień dokonanych przez organ I instancji nie był znaczny i wymagał jedynie uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowalnej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego nie ma kompetencji, aby ocenić, czy projektowana droga wpłynie na stosunki wodne. W zakresie badania czy droga dojazdowa do działki objętej zamiarem inwestycyjnym w przyszłości będzie służyła, jako droga dojazdowa do innych działek, Wojewódzki Sąd stanął na stanowisku, że nie jest to kwestia, która może być przedmiotem kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podobne stanowisko Sąd przyjął w kwestii licznika gazowego mającego być zlokalizowanego w linii ogrodzenia. Zdaniem Sądu nie jest to kwestia oceniana przez organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Sąd I instancji nie przychylił się także do zarzutów dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że inwestorami są P. K. i Ł. K. i nie ma podstaw do zakwestionowania, że przysługuje im prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. J., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc następujące zarzuty: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a to art. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 154 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuprawnione przyjęcie za prawidłowe zgodne z cytowanymi przepisami usytuowania skrzynki gazowej z pomiarem zużycia gazu w linii ogrodzenia przy jednoczesnym, sprzecznym z logiką twierdzeniu, iż montaż w linii ogrodzenia nie oznacza ingerencji w ogrodzenie i naruszenia jego struktury, a ponadto uznanie, iż kwestia usytuowania licznika w linii ogrodzenia nie stanowi kwestii ocenianej w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego; oraz art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę wspólnie z jednym ze współwłaścicieli nieruchomości jest wystarczające dla stwierdzenia, iż dana osoba posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w pełnych granicach sprawy administracyjnej, poprzez bezzasadne ich zawężenie i w efekcie pominięcie, podnoszonej także w skardze do Sądu, kwestii braku po stronie inwestora prawa do dysponowania wspólnym ogrodzeniem na cele budowlane, niepełną oceną materiału dowodowego w zakresie przedstawionych przez skarżącą w skardze zawierającego dane, które w momencie orzekania były już nieaktualne, brak weryfikacji i dogłębnego zbadania okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących drogi, której realizację przewidziano na działce nr [...], niezasadne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 15 w związku z art. 136 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego; b. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez stronę w skardze, w zakresie sprawdzenia zgodności z prawem usytuowania skrzynki licznika gazu we wspólnym ogrodzeniu, w szczególności posiadania przez inwestora prawa do dysponowania tym ogrodzeniem na cele budowlane oraz podnoszonego w skardze, a niewyjaśnionego przez organ II instancji problemu naruszenia integralności tego ogrodzenia na skutek wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę; a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i mających wpływ na jego treść, poprzez przyjęcie, że inwestor posiada prawo do dysponowania wspólnym ogrodzeniem na cele budowlane, a ponadto niewyjaśnienia szeregu okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał zarzuty procesowe. Należy w tym miejscu podkreślić, że w zakresie zarzutów podnoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające wskazanie, że uchybienie nastąpiło, lecz należy przywołać konkretny przepis postępowania, który został naruszony i wykazać, że takie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przez stronę art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Naruszenie tego przepisu następuje, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia istotne i oczywiste w takim stopniu, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że sąd orzekł z przekroczeniem granic danej sprawy lub że powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wywodzone przez stronę w ramach zarzutu wyrażonego w punkcie 2 lit. b skargi kasacyjnej uchybienia były przedmiotem rozważań sądu I instancji. Nie sposób zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należy wskazać, że Sąd I instancji zajął stanowisko w zakresie możliwości zrealizowania skrzynki gazowej w linii ogrodzenia, jak i w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustosunkował się do podnoszonej przez stronę kwestii oparcia się na projekcie zagospodarowania terenu zawierającego dane, które w momencie orzekania były nieaktualne, a także zastrzeżeń z zakresu projektowanej drogi. Skarżąca nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 15 w zw. z art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256; dalej jako: k.p.a.) W szczególności nie wykazała, jakie konkretne okoliczności wymagały wyjaśnienia, a nie zostały dostrzeżone prze Sąd. Odnosząc się do argumentacji wyrażonej w skardze kasacyjnej należy wskazać, że wprawdzie strona podnosi, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie projektowej, gdyż nie uwzględnia wykonania przyłącza w lutym 2020 r. to zdaniem Wojewódzkiego Sądu zmiana ta nie jest na tyle istotna by uznać mapę za nieprzydatną dla celów projektowych. Skarżąca natomiast nie wskazuje, w jaki sposób okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ II instancji orzekał na podstawie zupełnych akt sprawy i nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji Starosty celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie decyzji Wojewody było wystarczające do przeprowadzenia kontroli przez sąd. Skarżąca nie wykazała innego stanu rzeczy. Nadmiernie lakoniczny zarzut braku weryfikacji i dogłębnego zbadania okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących drogi, realizowanej na działce nr [...] nie ma uzasadnionych podstaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu skarżąca wywodziła, że droga może mieć inne przeznaczenie niż tylko skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Taka ewentualność nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, a skarżąca nie wykazała słuszności swojego zarzutu istotną argumentacją. Należy także wskazać, że Sąd I instancji ustosunkował się do tak sformułowanego zastrzeżenia. W punkcie drugim lit. b skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutu zgodności z prawem usytuowania licznika gazu we wspólnym ogrodzeniu, w szczególności w zakresie dysponowania nieruchomością (ogrodzeniem) na cele budowlane, naruszenia integralności ogrodzenia i błędne przyjęcie, że inwestor posiada prawo do "dysponowania wspólnym ogrodzeniem na cele budowlane" oraz niewyjaśnienie innych, nieskonkretyzowanych okoliczności faktycznych. W związku z powyższym należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawę elementów i nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Wypada także zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. musi zmierzać, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, do wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że sąd I instancji nie ma obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę, a jedynie do tych, które są istotne, czyli odwołanie się do nich jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że Wojewódzki Sąd uznał zlokalizowanie licznika gazu w granicy między działkami za dopuszczalne i ustosunkował się do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnego naruszenia integralności urządzenia. Kolejno należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zmierzać do zwalczenia prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź stosowania prawa. Skarżąca kasacyjnie jest zobligowana do precyzyjnego wskazania naruszenia prawa, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego również wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu nie może odnieść skutku ogólnie sformułowany zarzut odnoszący się do niewyjaśnienia nieskonkretyzowanych okoliczności faktycznych. Wywodzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została zakwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd istotnie nie odniósł się wprost do tej kwestii, jedynie ogólnie aprobując dokonaną przez organ II instancji kontrolę zgodności projektu z miejscowym planem. Wojewoda zaś w uzasadnieniu poczynił rozważania w zakresie zgodności projektu z miejscowym planem. Należy zauważyć, że w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika nie kwestionowano zgodności projektu z prawem miejscowym, zaś sąd z urzędu nie dopatrzył się niezgodności projektu z miejscowym planem – co oznacza, że nie sposób oczekiwać pogłębionej analizy tego zagadnienia w uzasadnieniu wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia stosunków wodnych. Należy wskazać, że również w tym zakresie skarżąca usiłuje zakwestionować merytoryczną ocenę sądu za pomocą zarzutu naruszenia przepisu procesowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.), co nie może odnieść zamierzonego skutku. Warto przypomnieć, że na gruncie niniejszej sprawy ocenie sądu i organów podlegało jedynie, czy projekt budowlany przewiduje rozwiązania w kwestii stosunków wodnych istniejących na terenie inwestycji, natomiast weryfikacji nie podlega ich prawidłowość i skuteczność. Z podanych powyżej przyczyn wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Kolejno należało przejść do rozważenia zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333; dalej jako: p.b.) w zw. z art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019 r., poz. 1145; dalej jako: k.c.) oraz art. 3 pkt 11 p.b. Pierwszy ze wskazanych przepisów tj. art. 4 p.b., ma charakter ogólny i stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 154 k.c. płoty, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów (§ 1 zd. 1), a korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania (§ 2). Zaś art. 3 pkt 11 p.b. zawiera definicję ustawową prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje samej możliwości zlokalizowania skrzynki gazowej w granicy nieruchomości. Wywodzi jedynie, że montaż skrzynki gazowej w linii ogrodzenia oznacza ingerencję w ogrodzenie i jego strukturę, na co nie uzyskano jej zgody. Warto zauważyć, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają zakazu posadowienia skrzynki gazowej w granicy nieruchomości. Nie przewidują także ograniczenia w tym zakresie w zakresie obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jak trafnie wskazała sama skarżąca kasacyjnie z art. 154 k.c. wynika domniemanie, że płoty znajdujące się na granicy gruntów służą do wspólnego użytku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym ocenę Sądu I instancji, że montaż skrzynki gazowej w linii ogrodzenia zasadniczo nie oznacza ingerencji w istniejące ogrodzenie i nie prowadzi w sposób oczywisty do naruszenia jego struktury. Inwestorzy są zobligowani do zrealizowania skrzynki w sposób nienaruszający praw właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca natomiast nie wykazała, że realizacja skrzynki gazowej narusza jej skonkretyzowany interes prawny. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. – który nie został powołany przez stronę – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny i nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje nieruchomość pozostającą we współwłasności, to inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestycja budowlana na nieruchomości co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 k.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Przepisy prawa nie określają jednak formy, w jakiej ta zgoda ma zostać wyrażona. Właścicielką działki nr 329/2 jest inwestorka – P. K., która jest również współwłaścicielką działki nr 329/1 – wspólnie z A. M.. A. M. jest uczestnikiem postępowania sądowego i doręczono jej decyzję Wojewody, zatem niewątpliwie mogła zająć stanowisko w sprawie. Należy podkreślić, że A. M. nie kwestionowała prawa P. K. i drugiego inwestora – Ł. K. do dysponowania dz. nr [...] na cele budowlane. Z powyższych względów nie ma podstaw do podważenia zgodności z prawdą oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.