I OSK 578/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mariola Kowalska del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt I SA/Po 593/22 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 października 2022 r. oddalił skargę K.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zrezygnowała z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159, z późn. zm.), dalej: ugt, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, mające wpływ na wynik sprawy przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Poznańskiego z [...] maja 2019 r., które to decyzje wydano na skutek błędnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze pierwokupu, gdyż nie doszło do wywłaszczenia, którą to nieprawidłową ocenę podzielił Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przebieg i skutek takiego nabycia jest tożsamy z nabyciem na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji powinien być traktowany jako wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto Poznań- wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutu skargi kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem wskazuje, że osią sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje kwestia dopuszczalności zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, w stosunku do której podmiot prawa publicznego skorzystał z prawa pierwokupu na podstawie art. 29 ugt. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Jak wynika z analizy zacytowanych przepisów, zwrotowi we wskazanym powyżej trybie podlegają wyłącznie nieruchomości wywłaszczone w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Konstrukcja tych przepisów oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje zatem wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy i wskazuje, że przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W drodze wyjątku określonego w art. 216 przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1), a także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zacytowane powyżej przepisy art. 216 ugn, jak słusznie wskazał to Sąd pierwszej instancji, mają charakter wyjątkowy. Przewidują one bowiem, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do określonych przypadków przejęcia przez podmioty prawa publicznego nieruchomości niestanowiących wywłaszczenia w ścisłym znaczeniu tego wyrażenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyliczenia zawartego w art. 216 ugn nie można traktować jako egzemplifikacji przypadków, w których znajdują odpowiednie zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Z konstrukcji tych przepisów wynika bowiem, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1722/07, czy z 14 października 2005 r., sygn. akt I OSK 58/05). Skoro zatem w przepisach art. 216 ugn ustawodawca nie wymienił nabycia nieruchomości w trybie art. 29 ugt, tj. nabycia nieruchomości przez prezydium miejskiej rady narodowej w drodze skorzystania z prawa pierwokupu, to do nabycia takiego nie można stosować przepisów o rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet jeżeli nabycie takie przypomina nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, której niezawarcie prowadzi do wszczęcia administracyjnoprawnej procedury wywłaszczenia nieruchomości. W ślad za Sądem pierwszej instancji należy podkreślić, że nabycie nieruchomości w drodze skorzystania z prawa pierwokupu na podstawie art. 29 ugt nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem w drodze decyzji administracyjnej ani nabyciem w drodze umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. W omawianym trybie nie dochodzi bowiem do przymusowego nabycia własności nieruchomości w sytuacji, w której określona nieruchomość jest potrzebna na cele publiczne, ale skorzystania z prawa pierwokupu, które materializuje się na skutek zamiaru sprzedaży nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. W sytuacji tej niejako podmiotem inicjującym nabycie prawa własności nieruchomości przez podmiot prawa publicznego jest dotychczasowy właściciel nieruchomości. W świetle powyższych wywodów należy wskazać, że skoro w rozpoznawanej sprawie nabycie nieruchomości stanowiącej lokal nr [...] położony w Poznaniu przy ul. [...],, należącej pierwotnie do matki skarżącej, nastąpiło w wyniku realizacji przez Miasto Poznań prawa pierwokupu w trybie art. 29 ugt, to do ewentualnego zwrotu tej nieruchomości nie znajduje tryb określony w art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ugn. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. Na marginesie powyższego wskazać należy, że przepis art. 216 ugn korzysta z domniemania konstytucyjności do momentu uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje zatem fakt, że wyrok tego Trybunału z 6 listopada 2019 r., sygn. akt SK 21/18, stwierdzający konstytucyjność tego przepisu został wydany w składzie kwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.