II SA/Ol 211/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr PN.4131.482.2023 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VIII/57/2023 Rady Gminy Rychliki z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie "Programu współpracy na rok 2024 z organizacjami pozarządowymi oraz z innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego działającymi na terenie Gminy Rychliki" oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Gminy Rychliki podjęła 24 listopada 2023 r. uchwałę nr VIII/57/2023 w sprawie "Programu współpracy na rok 2024 z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego działającymi na terenie Gminy Rychliki". Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 grudnia 2023 r. stwierdził nieważność tej uchwały. Ocenił bowiem, że Rada Gminy nie wypełniła należycie delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "ustawa"). Powyższe wymaga dokładnego wskazania czasu, w jakim konsultacje zostały przeprowadzone, podmiotów w nich uczestniczących, podania, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób wpłynęły one na treść podjętej uchwały. Z przepisów ww. programu, w szczególności §10 zatytułowanego "Informacje o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji’’, nie wynika przebieg konsultacji i nie można stwierdzić, że rzeczywiście miały miejsce. W złożonej na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skardze Gmina Rychliki wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa prawnego. Gmina przyznała, że program współpracy przed uchwaleniem podlega obowiązkowym konsultacjom z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Podkreśliła, że przeprowadzenie konsultacji jest obowiązkowe, lecz nie ma obowiązku wzięcia pod uwagę ich wyniku i nie jest konieczne uzasadnienie nieuwzględnienia tych opinii. W § 10 załącznika do uchwały skarżąca zamieściła informacje o sposobie tworzenia programu i przebiegu konsultacji społecznych. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że "Informację o wynikach konsultacji podaje się do publicznej wiadomości na stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Rychliki". Tym samym zamieszczono w programie sposób podania informacji o przebiegu konsultacji społecznych, miejsce ich zamieszczenia i możliwość zapoznania się z ich treścią. Stwierdziła, że skoro konsultacje zostały przeprowadzone, to nie ma podstaw do unieważniania wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodał, że Rada Gminy Rychliki 26 stycznia 2024 r. podjęła uchwałę nr 1/7/2024 w sprawie "Programu współpracy na rok 2024 z organizacjami pozarządowymi oraz z innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego działającymi na terenie Gminy Rychliki", w którym zmieniła § 10 Programu, uwzględniając de facto zarzuty zawarte w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powołane przepisy u.s.g. określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy zostały wydane na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z procedurą wymaganą przy jego wydaniu i zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Podstawę prawną uchwały, której nieważność Wojewoda stwierdził zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, stanowił m.in. art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W sprawie sporne jest, czy prawidłowo Rada Gminy wypełniła delegację zawartą w art. 5a ust. 4 pkt 10 w zakresie podania informacji o przebiegu konsultacji. Rada Gminy wywodzi, że obowiązek ten zrealizowała w § 10 ust. 5 Załącznika do uchwały, który stanowi, że "Informację o wynikach konsultacji podaje się do publicznej wiadomości na stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Rychlikach". Wbrew stanowisku organu Gminy, w cytowanym przepisie nie poinformowano o "przebiegu" konsultacji poprzedzających podjęcie przedmiotowej uchwały. Paragraf 10 ust. 5 Załącznika wskazuje jedynie, że na stronie internetowej i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Rychlikach można znaleźć informacje o rezultatach konsultacji. Nadto, zwrot "informację o wynikach konsultacji podaje się" wskazuje raczej, że w tych miejscach powinny być dostępne wyniki przeprowadzanych konsultacji, a nie że zostały one tam zamieszczone i odnoszą się do zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że z treści tego przepisu nie wynika nawet, pod jakim adresem jest ta "strona internetowa" i w jakim miejscu ("zakładce") BIP, można odnaleźć wyniki konsultacji. Zasadnie więc Wojewoda zarzucił, że § 10 ust. 5 Załącznika do uchwały nie tylko nie informuje o przebiegu konsultacji, ale nie pozwala nawet na stwierdzenie, czy konsultacje rzeczywiście miały miejsce. Ustawodawca wyraźnie zaś zastrzegł w art. 5a ust. 1 ustawy, że rada gminy uchwalając program współpracy, może to uczynić po uprzedniej konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Analiza art. 5a ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze analizowanej uchwały. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że ww. delegacja ustawowa ma charakter otwarty, zatem w uchwalanym przez radę gminy programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Niewyczerpanie delegacji ustawowej musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, niezależnie od tego, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Zaznaczyć trzeba, że w odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g., w szczególności ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania takiego naruszenia, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. II OSK 2657/17; M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001/1-2/ s. 101-102). Z podanych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.