IV SAB/Wr 73/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi V. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi V. T. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 8 lipca 2021 r. skarżąca wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączyła szereg dokumentów. W dniu 19 stycznia 2023 r. strona wniosła ponaglenie. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. organ wystąpił do wskazanych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354, dalej ustawa o cudzoziemcach) z wnioskiem o wskazanie, czy wjazd strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego Pismem z tej samej daty organ, powołując się na 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) ustawy z wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełniania braków formalnych wniosku w zakresie wskazanym w piśmie. W dniu 21 listopada 2022 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, zarzucała naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania, poprzez uchybienie ustawowemu terminowi na wydanie decyzji; art. 9 k.p.a. zasady informowania stron i czuwania aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, poprzez brak udzielenia informacji o przewidywanym terminie zakończenia postępowania; art. 6 w zw. z akt 8 k.p.a., tj. zasad praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, przez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz brak informacji o terminie zakończenia postępowania. Strona wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dnia decyzji zezwalającej na pobyt strony na terytorium RP; przyznania na rzecz strony odszkodowania w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 239 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. kwoty 6.020 zł; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. W dniu 10 maja 2023 r. organ przedłożył kopię decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku strony i to w sposób rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek skarżącej został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak nie może wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały rażąco przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie toczyło się ponad 19 miesięcy, a licząc na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie prawie 22 miesiące. Z przedstawionych dokumentów wynika, że od dnia złożenia wniosku przez stronę do dnia pierwszej czynności organu zmierzającej do rozpoznania sprawy upłynęło 19 miesięcy. Organ zatem naruszył i to w istotny sposób wszelkie terminy wyznaczone na rozpoznania sprawy, milcząc przez wskazany czas, co nakazuje stwierdzenie, że działał przewlekle. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe po przeszło 19 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy, w tej sprawie jednak przed wniesieniem skargi nie zostały podjęte. Stwierdzona przewlekłość musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, nie zaś odszkodowania jak wywodzi pełnomocnik. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Na wysokość ww. kwoty wpływ miała także okoliczność zakończenia postepowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w sprawie, już po wniesieniu skargi organ wydał decyzje zgodną z wnioskiem strony zasadne stało się umorzenie postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.