II GZ 32/25

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 668/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 668/23, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. K. (skarżąca) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (organ) z dnia 29 września 2022 r. w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika następujący stan faktyczny. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji podmiotu: G. S.A. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. postanowieniem zawiesił powyższe postępowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu powyższego postanowienia WSA w Warszawie wskazał, że skargi na ww. decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 29 września 2022 r. wniosły – poza skarżącą – również inne (liczne) podmioty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22, skierował do TSUE pytania prejudycjalne o treści: "1. Czy art. 85 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U.UE.L.2014.173.190 ze zm.) w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia przez radę nadzorczą podmiotu w restrukturyzacji skargi do krajowego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, skuteczny środek ochrony prawnej uznaje się za zapewniony także osobom, które w zaskarżeniu tej decyzji upatrują ochrony swojego interesu prawnego, w sytuacji gdy sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a prawomocny wyrok, wydany w wyniku rozpoznania tej skargi jest skuteczny erga omnes i gdy możliwość uzyskania przez te osoby ochrony ich interesu prawnego nie jest uzależniona od odrębnego wniesienia przez nie skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję? 2. Czy art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE wprowadzający wymóg sprawnej kontroli sądowej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiące o skutecznej ochronie prawnej, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie zastosowaniu przepisu proceduralnego państwa członkowskiego, który zobowiązuje krajowy sąd administracyjny do łącznego rozpoznania wszystkich skarg, jakie zostały wniesione do tego sądu na decyzję organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu wraz z innymi wymogami krajowej procedury sądowoadministracyjnej powoduje, że z uwagi na znaczną ilość takich skarg wydanie wyroku w sprawie może okazać się nadmiernie utrudnione o ile w ogóle możliwe w rozsądnym terminie? 3. Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu na niedokonywanie strukturalnego oddzielenia - dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów - funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu jako ustawowego gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku (tymczasowego administratora) ustanowionego na podstawie decyzji krajowego organu właściwego dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE? 4. Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku uchybienia przez państwo członkowskie obowiązkowi ustanowienia odpowiednich uzgodnień strukturalnych dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy funkcjami nadzoru na mocy rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE lub innymi funkcjami odpowiedniego organu a funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, warunek operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów może być uznany za spełniony, jeśli krajowy sąd administracyjny kontrolujący decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji uzna, że zastosowane inne rozwiązania organizacyjne i działania faktyczne organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, były wystarczające dla osiągnięcia tego skutku?". W związku z powyższym Sąd ten zawiesił postępowanie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 do czasu rozstrzygnięcia przedstawionych wyżej pytań prejudycjalnych. W ocenie WSA zagadnienia objęte ww. pytaniami "dotyczą kwestii prawnych mających (pytania nr 1 i 2) lub mogących mieć (pyt. nr 3 i 4) istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie". Pierwsze pytanie prejudycjalne zmierza do ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi na decyzję BFG natomiast drugie z nich dotyczy reguł proceduralnych, jakie powinien zastosować Sąd w przypadku dalszego prowadzenia spraw ze wszystkich skarg, jakie zostały wniesione na tę decyzję. Kolejne dwa pytania odnoszą się do zakresu kontroli legalności decyzji BFG, jaką w świetle postanowień dyrektywy 2014/59/UE powinien przeprowadzić Sąd przy rozpoznawaniu takich skarg. Od uzyskanych odpowiedzi zależy zaś to, jak zostanie rozstrzygnięta sprawa ze skarg na decyzję BFG wniesionych przez ww. skarżących. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem zależność, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów, jak wskazał Sąd Wojewódzki, dla uniknięcia ewentualnej konieczności wznowienia postępowania na podstawie art. 272 § 2a p.p.s.a., w przedmiotowej sprawie postępowanie należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE pytań prejudycjalnych skierowanych w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22. Za zawieszeniem postępowania w takiej sytuacji przemawiają względy celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie ze względu na fakt zwrócenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innej sprawie, tj. prowadzonej pod sygnaturą akt: VI SA/Wa 2964/22 z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mimo jednoznacznej regulacji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umożliwiającej zawieszenie postępowanie przed WSA w sytuacji jego zależności od wyniku innego postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed TK lub TSUE; 2. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo że podjęcie tego rodzaju czynności procesowej godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, tj. w przedmiotowej sprawie, mimo dwóch lat procedowania, nie zapadło żadne rozstrzygnięcie merytoryczne, a zawieszenie postępowania wyłączy możliwość wydania takiego orzeczenia na najbliższe kilka lat (biorąc pod uwagę obciążenie TSUE); 3. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo konieczności uznania WSA w Warszawie za sąd unijny, który na równi z TSUE oraz innymi sądami krajowymi państw członkowskich pozostaje uprawniony do interpretowania i stosowania prawa unijnego, które stanowi zwykły element multicentrycznego systemu prawa w Polsce: 4. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo braku bezpośredniego związku opisanych w uzasadnieniu zagadnień prawnych dla rozstrzygnięcia sprawy w niniejszym postępowaniu, tj. skarżącemu służy legitymacja czynna do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a legitymacja czynna innych podmiotów pozostaje z jego punktu widzenia irrelewantna. W uzasadnieniu podniesiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie zostało uwzględnione na podstawie przesłanek wziętych pod rozwagę z urzędu w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 12 grudnia 2024 r., G. S.A., C‑118/23, (ECLI:EU:C:2024:1013), wydanym w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowane w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2964/22. W tej ostatniej sprawie Sąd Wojewódzki po podjęciu zawieszonego postępowania wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r. uwzględnił skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, stwierdzając jej wydanie z naruszeniem prawa oraz zasądzając od Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na rzecz skarżących kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dokonując weryfikacji prawidłowości i aktualności orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego tożsamego przedmiotu zaskarżenia (decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji), co do którego WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2964/22 wydał już wyrok uwzględniający skargę, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ocena prawna kontrolowanego Sądu na tle przesłanki zawieszenia fakultatywnego, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (podstawa dotycząca tzw. kwestii prejudycjalnej), była prima facie zasadna, albowiem w istocie od dokonania przez TSUE zasadniczej wykładni regulacji prawnounijnej wynikającej z art. 85 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (dyrektywa 2014/59/UE) oraz wiążącego rozstrzygnięcia powyższych wątpliwości interpretacyjnych m.in. na tle art. 111 § 1, art. 134 § 1 i art. 170 p.p.s.a. było uzależnione nie tylko rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, lecz także możliwość kontynuowania samego postępowania. Wydanie wyroku prejudycjalnego przez TSUE w sprawie C‑118/23 skutkowało jednak nie tylko koniecznością podjęcia postępowania w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2964/22. Ocena wykładnicza wyrażona przez Trybunał oraz wytyczne w zakresie dalszego działania procesowego WSA w Warszawie w innych – niż sprawa o sygn. VI SA/Wa 2964/22 – sprawach sądowoadministracyjnych (dotyczących tożsamej decyzji BFG, a więc przedmiotowo tożsamych, lecz odrębnych w sensie podmiotowym – w związku z prawem do indywidualnego i skutecznego środka odwoławczego od decyzji o zastosowaniu środka w zakresie zarządzania kryzysowego na podstawie art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) wymagają ponownego rozważenia przez Sąd a quo zasadności zawieszenia postępowania do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2964/22 (zob. art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w ww. wyroku trybunalskim z dnia 12 grudnia 2024 r. W tym zakresie bowiem – zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej prawa krajowego – rozwiązania proceduralne w zakresie instytucji zawieszenia postępowania (art. 125 § 1 pkt 1 i art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) podlegają aplikacji zgodnej z wykładnią ustaloną przez TSUE oraz zasadami pierwszeństwa, efektywności i bezpośredniej skuteczności prawa unijnego. W związku z powyższym kontrolowany Sąd Wojewódzki jest zobowiązany do ponownego rozważania, czy i w jakim zakresie uzasadnione jest oczekiwanie na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy o sygn. VI SA/Wa 2964/22, jeśli z jednej strony przepis art. 111 § 1 p.p.s.a. interpretowany w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (KPP) nie może stanowić przeszkody do prowadzenia odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących ww. tożsamej decyzji BFG w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, o ile decyzja ta dotyczy odrębnie indywidualnych podmiotów (por. art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE) i oddzielne rozpoznawanie kolejnych skarg może być konieczne do zapewnienia przestrzegania wynikającego z art. 47 KPP prawa każdego podmiotu skarżącego do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie, z drugiej zaś – Sąd ten powinien – zgodnie z wytycznymi TSUE – mieć możliwość zagwarantowania pełnej skuteczności przyszłego orzeczenia sądowego w przedmiocie istnienia praw dochodzonych na podstawie prawa Unii przez podjęcie działań zapobiegających "ryzyku wydania przez poszczególne sądy niedających się pogodzić ze sobą orzeczeń" (zob. i por. pkt 82 wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., G.S.A., C‑118/23). Trybunał stwierdził ostatecznie – będąc oczywiście związany granicami sprawy prejudycjalnej (zob. pkt 83 wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., Getin Noble Bank S.A., C‑118/23 – że "do sądu odsyłającego" (a więc do WSA w Warszawie orzekającego w sprawach skarg na sporną decyzję BFG, co nie zostało ograniczone jedynie do składu orzekającego w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2964/22) "należy zbadanie, czy rozpatrzenie w pierwszej kolejności jednej lub większej liczby spraw dotyczących jednej lub większej liczby skarg na decyzję organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji taką jak sporna decyzja oraz związane z tym zawieszenie pozostałych spraw dotyczących tej samej decyzji są konieczne do zapewnienia pełnej skuteczności przyszłego orzeczenia sądowego w przedmiocie istnienia praw dochodzonych na podstawie prawa Unii.". Ponownie rozpoznając kwestię zawieszenia z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowania w sprawie VI SA/Wa 668/23, Sąd Wojewódzki wykona zatem ww. wytyczne TSUE przez rozważenie wskazanych przesłanek oraz wyważenie różnych wchodzących w grę interesów i ocenę wpływu tych rozwiązań na stronę skarżącą, o ile skutecznie zaskarżyła decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zgodnie z art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59 (zob. pkt 82 wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., G.S.A., C‑118/23), co oznacza, że po ostatecznym stwierdzeniu dopuszczalności wniesionej skargi Sąd albo przystąpi do jej rozpoznania, albo powtórnie zawiesi postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z cyt. wyrokiem Trybunału z dnia 12 grudnia 2024 r. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.