II SA/Go 105/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2022 r, Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu [...] pozwolenia na budowę budynku kociarni i budynku gospodarczego oraz rozbudowę lecznicy wraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...], w ramach zadania pn.: "Przebudowa schroniska dla bezdomnych zwierząt". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem U, którego przeznaczeniem podstawowym - stosownie do zapisów planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr XLVIf.754,2021 z 26 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] - jest zabudowa usługowa, wśród której plan wymienia działalność związaną z opieką nad zwierzętami domowymi w zakresie wyżywienia, pielęgnowania, strzyżenia, pilnowania i tresury oraz wyłapywania bezpańskich zwierząt. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 145/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego w całości, jednak ze względu na zaskarżenie orzeczenia przez Prezydenta Miasta do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok jest nieprawomocny, a co za tym idzie zapisy uchwały są obowiązujące. Dalej organ powołał przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, które stanowią że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich. Rozporządzeniu temu ustawodawca nie nadał mocy wstecznej. Odległość granic działki nr [...], na której zlokalizowane jest istniejące schronisko, wynosi 76,63 m od najbliżej zabudowy znajdującej się na działce nr [...] i 90,67 m od budynku na działce nr [...]. Schronisko powstało przed wejściem w życie rozporządzenia, jego lokalizacja nie ulega zmianie, a przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest jego reorganizacja, poprawienie parametrów i zmniejszenie oddziaływania. W chwili obecnej na terenie schroniska znajdują się będące w złym stanie technicznym stalowe wiaty i kojce zajmowane przez psy, stalowe baraki i wiaty gospodarcze, gabinet zabiegowy. Sumaryczna liczba zwierząt przebywających na stałe wynosi obecnie około 90 kotów i około 100 psów. Zamierzeniem inwestora jest usunięcie zdewastowanych obiektów i zastąpienie ich nowymi budynkami, tj. kociarnią, budynkiem gospodarczym i rozbudowaną lecznicą dla zwierząt. Przedmiotowe zamierzenie budowlane zaprojektowano w taki sposób, by zminimalizować oddziaływanie schroniska na siedziby ludzkie, a także polepszyć warunki bytowe zwierząt. Przebudowa schroniska, polegająca na budowie nowych obiektów nie jest związana ze zwiększeniem ilości miejsc dla zwierząt, bowiem projektowana ich liczba nie zmienia się w stosunku do obecnej i jest liczbą maksymalną. Z powyższego wynika, że zastosowane rozwiązania znacznie zmniejszą oddziaływanie istniejącego schroniska na otaczającą zabudowę, a także poprawią warunki życia ludzi zamieszkujących w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania U. i R.P., A. i P.W., M.M., M.M., S.K., G.B., E.J., M.T., A.M., A. i T.K., B. i W.W., M.S. i M.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2022 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia Miastu [...] pozwolenia na budowę budynku kociarni i budynku gospodarczego oraz rozbudowę lecznicy wraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2022r., znak: [...], Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie zagospodarowania terenu nieprawidłowości poprzez m.in. doprowadzenie go do zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. z 2004 r., Nr 158, poz. 1657). Ustosunkowując się do nałożonego obowiązku w tym zakresie inwestor wyjaśnił, że przedmiotowe schronisko powstało przed wejściem w życie jakichkolwiek przepisów regulujących kwestie ich lokalizacji. W ocenie inwestora nie jest zatem wymagane spełnienie wymagań określonych w ww. rozporządzeniu. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonych przez Wojewodę, miejskie schronisko dla zwierząt w [...] zostało założone w 1999 r. Powiatowy Inspektor Weterynarii [...] lutego 1999 r. wydał w decyzję zezwalającą na jego prowadzenie, nadając schronisku numer identyfikacyjny [...]. W chwili założenia schroniska nie obowiązywały żadne regulacje dotyczące odległości schroniska od innych obiektów. Jednak 9 lutego 1999 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt oraz prowadzeniu schronisk dla zwierząt (Dz.U. z 1999 r. Nr 9, poz. 84), które w § 8 określało, iż schroniska dla zwierząt powinny być zlokalizowane w miejscach oddalonych co najmniej o 300 m od siedzib ludzkich i miejsc określonych w § 4 (innych miejsc przebywania zwierząt, rzeźni i ubojni oraz obiektów budowlanych przetwórstwa rolno-spożywczego, zakładów utylizacyjnych i wytwórni pasz). Obecnie powyższe kwestie regulowane są przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. W myśl § 1 ust. 1 tego aktu schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m m.in. od siedzib ludzkich. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem inwestora w kwestii braku konieczności spełnienia wymaganych odległości od siedzib ludzkich. Nie można bowiem uznać, że w związku z tym, iż schronisko powstało w momencie, gdy nie obowiązywały jeszcze żadne normy prawne regulujące tą kwestię, wszelkie rozbudowy takiego schroniska dla zwierząt zwolnione są z jakichkolwiek regulacji w tym zakresie. Jak wynika z przeprowadzonej przez Wojewodę analizy akt sprawy, odległość schroniska położonego przy ul. [...] od siedzib ludzkich (ul. [...]) nie spełnia wymaganej przepisami prawa odległości. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Prezydenta Miasta w objętej odwołaniem decyzji, iż inwestor wywiązał się z obowiązku uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu. Powyższe ustalenia zobowiązywały organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Sądu w imieniu Prezydenta Miasta, na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 dalej p.p.s.a.), zaskarżono decyzję całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: 1) art. 28, art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - przez błędną ich interpretację, 2) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i odmówienie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo, że schronisko dla zwierząt przy ul. [...] istnieje od 1966 r., a w dniu [...] lutego 1999 r. zostało wpisane do Rejestru Podmiotów Nadzorowanych, planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], uchwalonym uchwałą Nr XLVIL.754.2021 Rady Miasta z dnia 26 października 2021 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku kociarni i budynku gospodarczego oraz rozbudowie lecznicy wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w [...], jest dopuszczalne na tym terenie, a to w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657), a konkretnie § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, ustanawiającego minimalną odległość od siedzib ludzkich w jakiej może być zlokalizowane schronisko dla zwierząt. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 35 ust. 2 tej ustawy także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr NrXLVIL754.2021 z 26 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]. Wprawdzie wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 145/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził w całości nieważność tej uchwały to jednak wyrok ten jest nieprawomocny, a co za tym idzie, do czasu jego uprawomocnienia uchwała wywołuje skutki prawne. Niemniej należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. został wyrażony pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż nowo powstająca zabudowa, w szczególności związana z rozbudową schroniska dla zwierząt, musi spełniać wymogi obowiązujące w dacie jej wznoszenia. Do takiej zatem zabudowy i nowych funkcji odnosić należy wymogi aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2004 r., co mimo faktu, iż schronisko powstało i funkcjonuje legalnie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie uzyskania pozwolenia (przed wejściem w życie tego rozporządzenia) nie oznacza wstecznego działania prawa. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie ma przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, który stanowi, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m m.in. od siedzib ludzkich. Nie budzi wątpliwości, że ratio legis tego przepisu stanowiło założenie prawodawcy, że schroniska dla zwierząt zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich mogą być działalnością uciążliwą dla mieszkańców zamieszkujących sąsiadujące z nim nieruchomości. Jakkolwiek prowadzenie schroniska dla zwierząt jest niewątpliwie działalnością potrzebną i pożyteczną to jednak wiąże się z potencjalnymi uciążliwościami dla okolicznych mieszkańców w postaci hałasu, czy zagrożenia epidemiologicznego. Zatem celem racjonalnego prawodawcy było uniemożliwienie lokalizacji schronisk dla zwierząt w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich. Taki też cel należało mieć na uwadze przy wykładni przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlatego też trafnie zdaniem Sądu organ drugiej instancji przyjął, że nowa zabudowa na terenie działki nr [...] podlega rygorom wynikającym z rozporządzenia 2004 r. Wprawdzie regulacji przepisów tego aktu wykonawczego nie stosuje się do schronisk już istniejących w dacie wejścia rozporządzenia w życie, to jednak przepisy te znajdują zastosowanie do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydawanych po dniu wejścia w życie rozporządzenia. Rozporządzenie nie przewiduje bowiem odstąpienia od stosowania jego postanowień w odniesieniu do nowej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że takie zastosowanie przepisów rozporządzenia do nowej zabudowy nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego schroniska. Dlatego też w ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, iż schronisko powstało przed wejściem w życie ograniczeń wynikających z rozporządzenia. Odmienna interpretacja przepisów tego aktu wykonawczego niweczyłoby całkowicie cel ich wydania. Skoro, jak wskazano wyżej, celem tym jest ochrona siedzib ludzkich przed uciążliwym wpływem schroniska dla zwierząt to nowa zabudowa na terenie istniejącego schroniska nie może tego celu ignorować i powinna spełniać wymogi określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia odnośnie do odległości nie mniejszej niż 150 m od siedzib ludzkich. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do budowy schronisk nowo zakładanych byłaby dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności obowiązującego porządku prawnego, pozostając w sprzeczności z zasadami wykładni celowościowej i systemowej. Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r.) i z tego powodu uzasadnia odmowę wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie naruszył powołanych w skardze przepisów postępowania, wypełniając zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także wynikający z art. 80 k.p.a. nakaz oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organ drugiej instancji uwzględnił bowiem, że schronisko dla zwierząt przy ul. [...] istnieje od 1966 r., jak i fakt, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]. Mimo uwzględnienia tych okoliczności organ odwoławczy, dokonując odmiennej od skarżącego wykładni przepisów prawa materialnego, słusznie uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec niesporności okoliczności, że schronisko powstało w 1966 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., pominął wnioskowane w skardze dowody w postaci pism z 1966 r. mających tę niesporną okoliczność potwierdzać. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zasadnie przyjmując, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku kociarni i budynku gospodarczego oraz rozbudowę lecznicy wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] ul. [...], a to wobec niezgodności tej inwestycji z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.