II OSK 2765/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 815/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą we [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą we [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 815/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we [...] (dalej zwanej spółką) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę: I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. wymierzył Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 800 złotych; V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujące okoliczności sprawy: Spółka w skardze domagała się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Wrocławskiego z dnia 18 stycznia 2021 r., nr 159/2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Spółka wskazała, że od decyzji tej odwołania wniosły Miasto i Gmina [...] oraz Spółka [...] s.j. w [...], odpowiednio w dniach 18 i 22 lutego 2021 r. Pomimo roku od daty ich wpływu do organu odwoławczego, nie zostały one rozpoznane. Wojewoda podjął zaś tylko pewne czynności w reakcji na pisma spółki, niezmierzające jednak do zakończenia postępowania. Spółka dodała, że wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznane za uzasadnione, jednak Wojewoda nie zastosował się nawet do wyznaczonego przez organ wyższego stopnia terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Przedstawił chronologiczny przebieg postępowania od chwili wpływu obu odwołań do siedziby organu do dnia 29 kwietnia 2022 r., kiedy to decyzją IF-O.7840.119.2021.DD umorzył postępowanie odwoławcze. Wyjaśnił przy tym, że na podstawie art. 15zzzzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) wstrzymane zostały terminy załatwiania postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę na podstawie przepisów Prawo budowlane w okresach: od dnia 21 stycznia 2021 r. na 30 dni; od dnia 23 marca 2021 r. na 30 dni; od dnia 27 kwietnia 2021 r. na 15 dni, od dnia 14 maja 2021 r. na 15 dni i od dnia 7 czerwca 2021 r. na 15 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność. Jak podał, od momentu przekazania Wojewodzie odwołania od decyzji do chwili wniesienia skargi upłynęło 14 miesięcy. W tym czasie organ zasadniczo nie podejmował czynności. Do akt dołączano kolejne pisma uczestników procesu budowlanego wyrażające ich stanowisko w sprawie, jednakże pierwszą czynnością procesową jaką podjął było przekazanie w dniu 18 listopada 2021 r. ponaglenia spółki Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Dopiero w dniu 25 lutego 2022 r., zatem rok po wpłynięciu odwołania, skierował do odwołującego się wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania i odniósł się do pozostałych pism. Sąd wytknął zarazem, że Wojewoda zaniechał nawet wyznaczenia terminu załatwienia sprawy i poinformowania o tym stron. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 756, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Odliczając wskazane w odpowiedzi na skargę 105 dni zawieszenia terminów do rozpoznawania spraw odwoławczych, nadal przekroczenie terminów ustawowych było znaczne, bowiem wynosiło co najmniej 10 miesięcy. Tym samym, według Sądu, okres kiedy ustawodawca przewidział brak zwłoki organu w związku ze stanem epidemii w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Jako szczególnie rażące Sąd ocenił natomiast uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 36 K.p.a. polegające na niepodaniu przyczyn braku działania w sprawie oraz nieinformowaniu strony o możliwości wniesienia ponaglenia. Odnosząc się zaś do pojęcia rażącego naruszenia prawa stwierdził, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie usprawiedliwiają zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Dlatego też przyjął, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił ponadto, że grzywna może być nałożona w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec organu środka represyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez spółkę na działania organu wskazywał - w ocenie Sądu - na zasadność nałożenia takiej grzywny, przy czym uznał, że kwota 800 złotych będzie wystarczająca dla osiągnięcia celu. Sąd wyjaśnił, że umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania odwołania, bowiem już po wniesieniu skargi zostało ono rozpoznane. Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4. Pełnomocnik podniósł naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej P.p.s.a.) przez brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn sąd zdecydował się na wymierzenie grzywny i to w wysokości 800 zł. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt IV i w tym zakresie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd nie przedstawił szczególnych okoliczności, które uzasadniały, na zasadzie wyjątku, wymierzenie organowi grzywny. W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. dla zastosowania tego środka nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, nawet w stopniu rażącego naruszenia prawa. Zauważył, że Sąd w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie podał, jaka to szczególna okoliczność, zdarzenie lub też postawa organu, oprócz bezczynności i przewlekłości w stopniu rażącym, uzasadniała wymierzenie grzywny. Nie można przyjąć sztywnej zasady czy sposobu określania jego wysokości, w tym prostego uzależniania wysokości grzywny od okresu bezczynności/przewlekłości, na zasadzie proporcjonalności. Brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a. przekonuje nie tylko o fakultatywnym, ale również indywidualnym (zindywidualizowanym) charakterze tego środka, którego zastosowanie wymaga zaistnienia szczególnych, wyjątkowych okoliczności w danej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Jej podstawy zostały zakreślone stosunkowo wąsko, co jest konsekwencją oznaczenia zaskarżonego orzeczenia tylko w części (pkt IV wyroku) i nie obejmują rozstrzygnięć w pozostałym zakresie. Jedyny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania odniesiony został do art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i zmierza do podważenia orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w określonej w wyroku wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami skargi kasacyjnej władny był zatem rozpoznać skargę w tak zakreślonych granicach (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że organ administracji dopuścił się - jak przyjął Sąd pierwszej instancji - bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej spółki od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto że stwierdzona przez ten Sąd bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że fakt bezczynności organu, nawet w stopniu rażącym sam w sobie nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do wymierzenia grzywny, podobnie jak przyznania skarżącemu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. uprawnia sąd orzekający o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji w przypadku, o którym mowa w § 1, m.in. do wymierzenia grzywny z urzędu albo na wniosek strony. Rację ma pełnomocnik, że przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wymierzenie grzywny musi mieć swoje usprawiedliwienie w okolicznościach konkretnej sprawy. Powinien on być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Sąd pierwszej instancji miał powyższe względy na uwadze dokonując oceny postępowania organu, w tym czy dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy. Nie tylko stwierdził, ale przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, że organ w sposób ewidentnie opieszały prowadził postępowanie, począwszy od chwili jego wszczęcia w dniu 3 marca 2021 r., dopuszczając się nieuzasadnionej zwłoki. Nie załatwił sprawy pomimo uznania za zasadne przez organ wyższego stopnia ponaglenia spółki i wyznaczenia dodatkowego terminu jej załatwienia na dzień 3 stycznia 2022 r. Także ten obowiązek został zignorowany przez organ (decyzję odwoławczą wydał dopiero w dniu 29 kwietnia 2022 r.). Autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że nie można poprzestawać wyłącznie na uwzględnieniu długości opóźnienia, z pominięciem uwarunkowań, w jakich organ administracji działał, w tym okoliczności mogących utrudnić czy wręcz uniemożliwić dochowanie terminu. Wypowiadając ten pogląd, skądinąd słuszny, nie podjął jednak próby wykazania istnienia takich okoliczności, np. poprzez przedstawienie spójnej wizji załatwienia rozpoznawanej sprawy i obiektywnych przeszkód tamujących jej załatwienie w ustawowym terminie. Przeczy temu zresztą przebieg postępowania administracyjnego i podejmowane w nim czynności. Organ nie wykazał stanowczej woli załatwienia sprawy, która nie miała przecież charakteru nazbyt skomplikowanego. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał na opieszałość w postaci przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia z naruszeniem kodeksowego terminu oraz wezwania jednego z odwołujących się do uzupełnienia braku formalnego odwołania po upływie ponad roku od jego wniesienia. Sąd miał w polu widzenia, że postępowanie prowadzono w okresie stanu epidemii, uwzględnił przecież ustawowe okresy zawieszenia terminów załatwiania spraw. Stwierdzając zaś rażąco przewlekły charakter prowadzenia postępowania trafnie przyjął, że grzywna musi mieć charakter nie tylko prewencyjny, ale także represyjny. Kierował się w analizowanej materii po części względami, do których odwołuje się pełnomocnik, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązano do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20 - LEX nr 3094928). Wymierzenie grzywny powinno być także ostrzeżeniem dla organu administracji, który dopuścił się bezczynności i jednocześnie skłonić go do zmiany postawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela finalny pogląd Sądu pierwszej instancji, że w ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy przesądzenie rażącego charakteru zwłoki organu w załatwieniu sprawy uzasadniało zastosowanie środka, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu za całkowicie chybiony. Zgodzić się wypada natomiast z pełnomocnikiem organu, że Sąd pierwszej instancji powinien szerzej wyjaśnić przyczynę, z powodu której wymierzył grzywnę w wysokości właśnie 800 zł. Uchybienie w tym zakresie przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku w rozpatrywanej części. Nie można przyjąć, że grzywna w tej wysokości jest wygórowana i nieadekwatna do skali kwalifikowanego naruszenia, jakiego dopuścił się organ, jeżeli zważyć, że stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. mogła ona być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pierwszej instancji orzekał w 2022 r. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 7 lutego 2022 r. (M.P. poz. 175) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł., zatem wysokość grzywny ustalono w dolnej granicy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na rozprawie, aczkolwiek wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy. Jednakże strona skarżąca w przewidzianym terminie, zgodnie z art. 182 § P.p.s.a., zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną organu na rzecz spółki zwrot kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia pełnomocnika będącej adwokatem).