IV SAB/Wr 423/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); UZASADNIENIE Skargą z 4 IX 2023 r. B. M. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności, zobowiązania organu do bezzwłocznego dokonania czynności oraz przyznania odszkodowania w ustawowej wysokości. Strona skarżąca podniosła, że w 2019 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodzku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: D. i N. M. w okresie zasiłkowym 2019 – 2021. Z uwagi jednak na wykonywanie przez stronę skarżącą pracy w W. sprawa została przekazana wojewodzie, który do chwili obecnej jej nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 30 IX 2019 r. przekazano mu wniosek strony skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: D. i N. M. w okresie zasiłkowym 2019 – 2021, celem ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z dnia 20 IX 2023 r. wojewoda zakończył czynności, informując skarżącą o przyznaniu dodatku dyferencyjnego na D. M. w kwocie 66,45 zł (na okres od 1 VII 2019 r. do 31 V 2021 r.) oraz na N. M. w kwocie 213,09 zł (na okres od 1 VII 2019 r. do 31 V 2021 r.). Wojewoda zaznaczył przy tym, że wprawdzie sprawa została załatwiona później niż wynika to z przepisów prawa, jednak wynika to ze znacznej ilości spraw i problemów organizacyjno-kadrowych organu. W takich warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako bezczynność. Z przepisów ustawy z dnia 11 II 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407) nie wynika, w jakim terminie organ właściwy w kwestii koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinien rozpatrzyć wniosek. Oznacza to, że zastosowanie w takim wypadku znajdzie zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania, odwołująca się do nieuzasadnionej zwłoki, jako kryterium oceny sprawności postępowania organu. W okolicznościach sprawy, od momentu przekazania do wojewody wniosku (30 IX 2019 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (nadana w dniu 8 IX 2023 r.) minęły prawie 4 lata. W ocenie Sądu taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na opieszałość działania organu, która wypełnia znamiona bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro organ informacją z 20 IX 2023 r. zakończył postępowanie z wniosku strony skarżącej. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do dokonania czynności lub wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek powołane w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazują na obiektywne trudności w sprawnym i szybkim prowadzeniu postępowania, to jednak nie mogą one stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji tak znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Należy podkreślić, że okres zwłoki liczony od chwili rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy do chwili wniesienia skargi, wynosił prawie 4 lata. Jest to okres znacząco wykraczający poza standard wyznaczony miarą "niezwłoczności", która w okolicznościach sprawy powinna znajdować zastosowanie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.