II SA/Ke 338/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania A. S. od dokumentu wydanego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. 8 marca 2023 r., znak: PUP CAZ [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że pismem z 8 marca 2023 r. Dyrektor PUP odmówił przyznania skarżącej środków w kwocie [...]zł na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Od pisma tego strona wniosła odwołanie. Wobec powyższego Wojewoda powołał się na treść art. 134 k.p.a. i wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawna możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną. Wojewoda podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w podobnych sprawach, zgodnie z którym jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji to organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność takiego odwołania. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym sprawy dotyczące dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów k.p.a. Wojewoda stwierdził zatem, że odwołanie od kwestionowanego dokumentu nie mogło zostać wniesione. A. S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody. Powołując się na treść pisma z 4 kwietnia 2023 r., podniosła, że nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej w grudniu 2022 r. i zwróciła się o przyznanie jej "odpowiedniej kwoty" dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Z treści skargi wynika, że jej autorka wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z 8 marca 2023 r. znak: PUP CAZ [...] o odmowie przyznania skarżącej środków w kwocie [...]zł na rozpoczęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawna możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną. Wojewoda podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w podobnych sprawach, zgodnie z którym jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji to organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność takiego odwołania. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym sprawy dotyczące dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów k.p.a. Wojewoda stwierdził zatem, że odwołanie od kwestionowanego dokumentu nie mogło zostać wniesione. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. To oznacza, że Sąd ograniczał się jedynie do skontrolowania legalności postanowienia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmował oceny co do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych odnoszących się do zasad przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Podkreślić należy, że niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Odwołanie jest więc niedopuszczalne m.in. wtedy, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, na którą k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia odwołania, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe było zatem ustalenie charakteru pisma Dyrektora PUP z 8 marca 2023 r. W tym zakresie odnotować trzeba, że pismem z dnia 8 marca 2023 r. Dyrektor PUP w P. poinformował skarżącą, że jej kolejny wniosek o jednozrazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej, który wpłynął do urzędu 21 lutego 2023 r. I dz.[...] na kwotę [...]zł został rozpatrzony negatywnie z uwagi na brak spełnienia warunków ustawowych. Tym samym dotyczyło ono odmowy przyznania skarżącej środków na podjęcie działalności gospodarczej. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zaskarżone odwołaniem pismo/informacja Dyrektora PUP nie stanowi decyzji administracyjnej od której przysługuje odwołanie. Organ słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że sprawy dotyczące dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów k.p.a. Żaden przepis ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.- zwanej dalej "ustawą") jak i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 243 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), nie statuuje formy decyzji administracyjnej jako sposobu zakończenia sprawy z wniosku o przyznanie środków na podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej. Innymi słowy, pozytywne lub negatywne rozpatrzenie wniosku w tym przedmiocie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej ze środków Funduszu Pracy nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia podstawą dofinansowania jest umowa zawarta przez starostę z bezrobotnym, absolwentem CIS, absolwentem KIS lub opiekunem, zwana dalej "umową o dofinansowanie". Nie ulega wątpliwości, że umowa należy do sfery cywilnoprawnej. Pomimo zatem, że starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...]; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol [...]; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej C. B. Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy, który określa katalog zamknięty spraw z zakresu polityki rynku pracy, w których starosta wydaje decyzje administracyjne. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzje w sprawach: a) uznania lub odmowy uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznania, odmowy przyznania, wstrzymania lub wznowienia wypłaty oraz utraty lub pozbawienia prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty lub umorzenia części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, zaskarżone odwołaniem pismo Dyrektora PUP nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego w związku z wniesionym przez skarżącą pismem, nazwanym przez nią odwołaniem. Nie zakwestionowała ona bowiem decyzji administracyjnej, a jedynie pismo o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od udzielonej przez organ informacji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W. 2019 r., 16. wydanie, s. 762 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie przyjął, że w stanie faktyczny tej sprawy zaistniała podstawa do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej w trybie art. 134 k.p.a. W takim przypadku Wojewoda jak również Sąd nie był uprawniony do badania zawartych w odwołaniu skarżącej zarzutów dotyczących prawidłowości postępowania w przedmiocie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.