I OSK 2809/23

SENTENCJA Dnia 14 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2866/22 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 1 marca 2023 r. I SA/Wa 2866/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.P. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z 23 września 2022 r. nr KOA/4058/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną zarzucając mu Naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm,) [dalej: "ustawa"], przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego podczas gdy wykładnia celowościowa ww przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny jego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. przyznania Skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżący przywołał brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20). Złożone do akt sprawy oświadczenia Skarżącego w sposób niewątpliwy wykazały jego wolę, co do rezygnacji z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie wynika, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące jej przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłki opiekuńczego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18.). Zatem, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Podsumowując, w ocenie Skarżącego zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie może się ostać, zważywszy na naruszenie prawa materialnego, zatem wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej jest zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy : Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu pierwszej instancji przeszkodą do przyznania świadczenia było pozostawanie przez Skarżący w związku małżeńskim oraz przysługiwanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że w jego ocenie fakt art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium uznało jednak, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu bowiem w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z/niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad żoną jak również występuje negatywna przesłanka polegająca na posiadaniu przez Skarżącego ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że podziela stanowisko organu, że skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy okoliczność, że Skarżący ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w każdej oznacza każdorazowo konieczność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zatem z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać wyłącznie jedno ze świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wskazać jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 ustawy stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 sierpnia 2024 r. I OSK 1754/23). Jak wynika zarówno za akt sprawy oraz ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz ze stanowiska wyrażonego przez Skarżącego w skardze kasacyjnej, w sprawie nie ma sporu co do tego, że Skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie : "z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do zasiłku dla opiekuna". Okolicznością niesporną w sprawie jest również fakt, że decyzja z 13 stycznia 2022 r. przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r. nie została wyeliminowana z obrotu. Oznacza to, że w dniu rozpoznawania sprawy przez Kolegium to jest 23 września 2022 r. Skarżący dalej miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji nie było możliwe przyznanie Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem wciąż miał prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ) ustawy stanowiło przeszkodę do równoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd kasacyjny podkreśla, że jak zwrócił uwagę, Sąd Wojewódzki Skarżący już po złożeniu wniosku został pouczony o konieczności rezygnacji z prawa do konkurencyjnego świadczenia. Prawidłowość i skuteczność tego pouczenia nie była przez Skarżącego kwestionowana. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.